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[대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두8193 판결]
공동수급체를 구성한 후 입찰에 참여하여 낙찰 받은 자에 대해 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제9조 제1항 단서에서 정한 ‘계약금액’을 부당한 공동행위에 대한 과징금 산정의 기준으로 적용하는 것이 모법의 위임 범위를 벗어난 것인지 여부(소극)
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조, 제55조의3 제1항, 제5항, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제9조 제1항
현대건설 주식회사 (소송대리인 변호사 류용호 외 4인)
공정거래위원회 (소송대리인 변호사 황치오)
서울고법 2014. 4. 24. 선고 2012누27741 판결
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
상고이유를 판단한다.
1. ‘계약금액’을 기준으로 한 관련매출액 산정에 관하여
(1) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제22조, 제55조의3 제1항, 제5항은 부당한 공동행위에 의하여 얻은 불법적인 경제적 이익을 박탈하고 이에 더하여 부당한 공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여, 피고가 부당한 공동행위를 행한 사업자에 대하여 ‘대통령령이 정하는 매출액’에 100분의 10을 곱한 금액(매출액이 없는 경우 등에는 20억 원)을 한도로 과징금을 부과할 수 있도록 하는 한편, 이를 부과함에 있어서 위반행위의 내용 및 정도, 기간 및 횟수, 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 참작하여 과징금의 부과기준을 시행령으로 정할 수 있도록 위임하였다. 이에 따라 공정거래법 시행령 제9조 제1항은 그 본문에서 위 ‘대통령령이 정하는 매출액’이란 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하는 것으로 규정하여 일반적인 부당공동행위에 관한 과징금 산정기준을 정하면서도, 그 단서에서 ‘입찰담합 및 이와 유사한 행위’인 경우에는 계약금액을 말하는 것으로 규정하여 부당한 공동행위의 한 유형인 입찰담합 등에 대하여는 별도의 과징금 산정기준을 두고 있다. 이러한 관계 법령의 전반적인 체계와 내용 및 취지·목적, 연혁 등을 종합해 보면, 위 시행령 제9조 제1항 단서는 공정거래법 제22조 및 제55조의3 제1항, 제5항의 위임에 따라 법 제22조에서 정한 위 과징금 부과한도액을 초과하지 않음을 전제로 입찰담합 등에 해당하는 행위 유형에 대하여 ‘계약금액'이라는 별도의 과징금 산정기준을 둔 것으로 볼 수 있고, 입찰담합 등의 구조적인 특수성과 그에 대한 제재의 필요성 등에 비추어 볼 때, 공동수급체를 구성하여 입찰에 참여하여 낙찰 받은 자에 대해 이러한 기준이 적용된다고 하더라도 모법의 위임 범위를 벗어나 그 수범자에게 불리하게 과징금 산정기준을 변경하는 것으로 볼 수는 없다.
(2) 원심은 위와 같은 전제에서, ① 부당한 공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여 공동수급체에 대한 과징금 부과 기준을 당해 공구 입찰의 규모를 반영하는 것으로 볼 수 있는 계약금액 전체로 한다고 하여 부당하다고 볼 수는 없는 점, ② 원고가 공사 계약금액 전부에 대하여 직·간접적으로 이해관계가 있는 점, ③ 피고가 부과과징금을 결정하면서 공동수급체 내에서의 원고 지분 비율 등을 고려하여 과징금을 감경한 점 등의 각 사정을 들어, 지역 업체에 의무적으로 할당된 지분에 해당하는 금액부분을 관련매출액에서 제외하지 않은 피고의 조치에 위법이 없다고 판단하였다. 그리고 원심은, 입찰계약이 체결된 이후 그 최초계약을 변경하는 계약이 성립한 경우 피고가 변경된 계약금액을 기준으로 관련매출액을 산정한 것은 위반행위의 실행으로 얻는 이익을 반영한 것으로서 합리적이라고 보아, 피고의 그와 같은 관련매출액 산정에 위법이 없다고 판단하였다.
(3) 원심의 위와 같은 판단은 관련 법령과 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 시행령 규정의 법률상 위임범위 일탈, 관련매출액 산정 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
2. ‘위반행위의 중대성’ 판단에 관하여
원심은, ① 원고가 가담한 공동행위(이하 ‘이 사건 공동행위’라 한다)는 물량배분 행위로서 경쟁제한 효과가 명백하여 실질적인 가격 경쟁을 막고 하위 건설사의 입찰 참가를 제한하는 행위인 점, ② 피고가 이 사건 공동행위를 매우 중대한 위반행위로 평가하면서도 4대강 살리기 사업의 특성으로 인하여 구조적으로 협의가 일정 부분 불가피하였던 사정을 고려하여 해당 부과기준율의 범위 내에서 가장 낮은 7%를 부과기준율로 정한 점 등을 종합하여, 이 사건 공동행위를 매우 중대한 위반행위에 해당된다고 보는 전제에 서 있는 피고의 처분에 위법이 없다는 취지로 판단하였다.
관련 법리와 기록에 따라 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단에 위반행위의 중대성 판단 및 경쟁제한성 등에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.
3. 과징금 산정에서 재량권의 일탈·남용에 관하여
원심은, ① 원고가 이 사건 공동행위로 얻은 부당이득이 없고 손해만 입었을 뿐이라는 원고 주장을 인정할 증거가 없는 점, ② 원고 등 이 사건 공동행위에 가담한 사업자들 사이에서 경쟁이 있었다면 원고는 더 낮은 금액으로 낙찰받았을 가능성이 큰 것으로 보이는 점, ③ 피고가 부과과징금 결정 단계에서 원고가 취득한 부당이득의 규모 등을 고려한 점 등을 들어, 피고의 과징금 산정에 재량권 일탈·남용 등의 위법이 없다는 취지로 판단하였다.
관련 법리와 기록에 따라 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 과징금 처분 요건에 관하여 심리를 다하지 아니하고 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이상훈(재판장) 신영철 김창석 조희대(주심)
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상고이유를 판단한다.
1. ‘계약금액’을 기준으로 한 관련매출액 산정에 관하여
(1) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제22조, 제55조의3 제1항, 제5항은 부당한 공동행위에 의하여 얻은 불법적인 경제적 이익을 박탈하고 이에 더하여 부당한 공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여, 피고가 부당한 공동행위를 행한 사업자에 대하여 ‘대통령령이 정하는 매출액’에 100분의 10을 곱한 금액(매출액이 없는 경우 등에는 20억 원)을 한도로 과징금을 부과할 수 있도록 하는 한편, 이를 부과함에 있어서 위반행위의 내용 및 정도, 기간 및 횟수, 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 참작하여 과징금의 부과기준을 시행령으로 정할 수 있도록 위임하였다. 이에 따라 공정거래법 시행령 제9조 제1항은 그 본문에서 위 ‘대통령령이 정하는 매출액’이란 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하는 것으로 규정하여 일반적인 부당공동행위에 관한 과징금 산정기준을 정하면서도, 그 단서에서 ‘입찰담합 및 이와 유사한 행위’인 경우에는 계약금액을 말하는 것으로 규정하여 부당한 공동행위의 한 유형인 입찰담합 등에 대하여는 별도의 과징금 산정기준을 두고 있다. 이러한 관계 법령의 전반적인 체계와 내용 및 취지·목적, 연혁 등을 종합해 보면, 위 시행령 제9조 제1항 단서는 공정거래법 제22조 및 제55조의3 제1항, 제5항의 위임에 따라 법 제22조에서 정한 위 과징금 부과한도액을 초과하지 않음을 전제로 입찰담합 등에 해당하는 행위 유형에 대하여 ‘계약금액'이라는 별도의 과징금 산정기준을 둔 것으로 볼 수 있고, 입찰담합 등의 구조적인 특수성과 그에 대한 제재의 필요성 등에 비추어 볼 때, 공동수급체를 구성하여 입찰에 참여하여 낙찰 받은 자에 대해 이러한 기준이 적용된다고 하더라도 모법의 위임 범위를 벗어나 그 수범자에게 불리하게 과징금 산정기준을 변경하는 것으로 볼 수는 없다.
(2) 원심은 위와 같은 전제에서, ① 부당한 공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여 공동수급체에 대한 과징금 부과 기준을 당해 공구 입찰의 규모를 반영하는 것으로 볼 수 있는 계약금액 전체로 한다고 하여 부당하다고 볼 수는 없는 점, ② 원고가 공사 계약금액 전부에 대하여 직·간접적으로 이해관계가 있는 점, ③ 피고가 부과과징금을 결정하면서 공동수급체 내에서의 원고 지분 비율 등을 고려하여 과징금을 감경한 점 등의 각 사정을 들어, 지역 업체에 의무적으로 할당된 지분에 해당하는 금액부분을 관련매출액에서 제외하지 않은 피고의 조치에 위법이 없다고 판단하였다. 그리고 원심은, 입찰계약이 체결된 이후 그 최초계약을 변경하는 계약이 성립한 경우 피고가 변경된 계약금액을 기준으로 관련매출액을 산정한 것은 위반행위의 실행으로 얻는 이익을 반영한 것으로서 합리적이라고 보아, 피고의 그와 같은 관련매출액 산정에 위법이 없다고 판단하였다.
(3) 원심의 위와 같은 판단은 관련 법령과 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 시행령 규정의 법률상 위임범위 일탈, 관련매출액 산정 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
2. ‘위반행위의 중대성’ 판단에 관하여
원심은, ① 원고가 가담한 공동행위(이하 ‘이 사건 공동행위’라 한다)는 물량배분 행위로서 경쟁제한 효과가 명백하여 실질적인 가격 경쟁을 막고 하위 건설사의 입찰 참가를 제한하는 행위인 점, ② 피고가 이 사건 공동행위를 매우 중대한 위반행위로 평가하면서도 4대강 살리기 사업의 특성으로 인하여 구조적으로 협의가 일정 부분 불가피하였던 사정을 고려하여 해당 부과기준율의 범위 내에서 가장 낮은 7%를 부과기준율로 정한 점 등을 종합하여, 이 사건 공동행위를 매우 중대한 위반행위에 해당된다고 보는 전제에 서 있는 피고의 처분에 위법이 없다는 취지로 판단하였다.
관련 법리와 기록에 따라 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단에 위반행위의 중대성 판단 및 경쟁제한성 등에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.
3. 과징금 산정에서 재량권의 일탈·남용에 관하여
원심은, ① 원고가 이 사건 공동행위로 얻은 부당이득이 없고 손해만 입었을 뿐이라는 원고 주장을 인정할 증거가 없는 점, ② 원고 등 이 사건 공동행위에 가담한 사업자들 사이에서 경쟁이 있었다면 원고는 더 낮은 금액으로 낙찰받았을 가능성이 큰 것으로 보이는 점, ③ 피고가 부과과징금 결정 단계에서 원고가 취득한 부당이득의 규모 등을 고려한 점 등을 들어, 피고의 과징금 산정에 재량권 일탈·남용 등의 위법이 없다는 취지로 판단하였다.
관련 법리와 기록에 따라 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 과징금 처분 요건에 관하여 심리를 다하지 아니하고 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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