요지

납세고지서에 필수적 기재사항이 기재되어 있으며, 종부세는 납세자의 편의를 위해 선택적 신고납세방식을 취하고 있어 과세예고통지를 하여야 한다고 보기 어려우며, 표준지 및 개별지 ⁠(공시)지가 산정에 위법이 있다고 보기 어렵고, 이 사건 각 부동산을 별도합산과세대상 토지로 보아야 할 이유는 없음

판결내용

판결 내용은 붙임과 같습니다.

상세내용

주 문

1. 원고들의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

 청 구 취 지

피고가 2019. 11. 18. 원고 재단법인 BB공원묘원(이하 ⁠‘원고 BB공원묘원’이라 한다)에 한 2019년 귀속 종합부동산세 0원 및 농어촌특별세 0원, 같은 날 원고 재단법인 CC공원묘원(이하 ⁠‘원고 CC공원묘원’이라 한다)에 한 2019년 귀속 종합부동산세 0원 및 농어촌특별세 0원의 각 부과처분을 취소한다.

이 유

1. 처분의 경위

 가. 원고 BB공원묘원은 1987. 2. 20.부터 경북 AA군 DD면 EE리리 산 20-4 임야 361,686㎡(이하 ⁠‘이 사건 제1토지’라 한다)에서, 원고 CC공원묘원은 1986. 8. 2.부터 같은 면 FF리 산44 임야 88,463㎡ 및 같은 면 GG리 산2 임야 103,934㎡(두 토지를 통틀어 ⁠‘이 사건 제2토지’라하고, 이 사건 제1토지와 제2토지를 통틀어 ⁠‘이 사건 각 토지’라 한다)에서 공원묘지 조성 및 유지경영업 등을 각 영위하고 있는 비영리법인들이다.

나. 국토교통부장관은 2018년 이 사건 제1토지를 특수토지의 표준지로 선정하였고, 이 사건 제1토지의 개별공시지가는 2017. 1. 1. 기준 1,210원에서 2018년 2018. 1. 1. 기준 16,000원, 2019. 1. 1. 기준 19,000원으로 상승하였다. OO군수는 2019년 이 사건 제1토지를 표준지로 하여 이 사건 제2토지의 개별공시지가를 산정하였는데, 이 사건 제2토지 중 산2는 2017. 1. 1. 기준 1,230원에서 2019. 1. 1. 기준 19,300원으로, 이 사건 제2토지 중 산44는 2017. 1. 1. 기준 1,340원에서 2019. 1. 1. 기준 19,300원으로 상승하였다.

다. 피고는 이 사건 각 토지를 종합합산과세대상인 토지로 보고, 2019. 11. 18. 원고 BB공원묘원에 2019년 귀속 종합부동산세 0원 및 농어촌특별세 0원, 원고 CC공원묘원에 2019년 귀속 종합부동산세 0원 및 농어촌특별세 0원을 각 부과하였다(이하 ⁠‘이 사건 각 과세처분’이라 한다). 라. 원고들은 이 사건 각 과세처분에 불복하여 2020. 2. 17. 피고에게 이의신청을 하였으나 같은 해 4. 2. 기각되었고, 2020. 7. 3. 조세심판원에 심판청구를 제기하였으나 2020. 12. 29. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 13호증(가지번호가 있는 경우 이를 포함하고 이하 같다), 을 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 과세처분의 적법 여부

 가. 원고들의 주장

 1) 절차적 위법

 가) 이 사건 각 과세처분 납세고지서에는 과세처분의 근거가 되는 법령, 불이행시 취하여지는 조치, 과세처분에 대한 불복방법 필요적 기재사항이 누락되었다.

 나) 피고는 원고들에게 이 사건 각 과세처분을 하기 전에 과세예고통지를 누락하여 과세전적부심사를 받을 기회를 부여하지 않았다.

 2) 실체적 위법

 가) 표준지공시지가 및 개별공시지가 산정상 하자

 (1) 이 사건 제1토지는 원고 BB공원묘원이 설립된 이후부터 현재까지 약 30년 동안 계속하여 묘지로 사용되었고, 이 사건 제1토지를 표준지로 선정하기 전까지는 별도로 표준지가 설정된 적이 없으며, 이 사건 제1토지 중 44%를 제외한 면적은 단순 산림지대에 불과하다. 그럼에도 국토교통부장관은 2018년도에 이르러 합리적 이유 없이 기존 개별공시지가보다 10배가 넘는 가격으로 공시지가를 책정하였으며, 이 사건 제1토지 중 일부만 묘지로 이용되고 있는 이용현황을 고려하지 아니한 채 그 가치를 부당하게 높게 산정하였다. 또한 이 사건 제1토지의 표준지공시지가 산정에 관한 2018년도 표준지 조사사항 및 가격평가의견서에는 평가 요인별 참작 내용과 정도가 평가액 산정의 적정성을 알아 볼 수 있을 만큼 객관적으로 설명되지 않았다. 따라서 이 사건 제1토지의 표준지공시지가 산정에 중대하고 명백한 위법이 존재한다.

 (2) 이 사건 제2토지의 개별공시지가 산정에는 앞에서 본 표준지공시지가의 위법이 존재할 뿐만 아니라, 개별공시지가는 표준지공시지가에 비준율을 곱하여 산정하도록 하고 있음에도 이 사건 제2토지의 개별공시지가는 표준지공시지가에 임의의 비율을 곱하는 방법으로 산정되었고, 이 사건 제2토지 중 약 49%만이 공원묘지로 사용되고 있을 뿐임에도 이러한 실제 이용상황을 전혀 반영하지 않은 채 토지 전체를 묘지가치로 산정하여 개별공시지가를 실제보다 현저히 높게 책정하였는바, 이 사건 제2토지의 개별공시지가 산정은 위법하다.

 나) 별도합산과세대상에 해당함에도 종합합산과세대상으로 본 하자

 (1) 이 사건 제1토지는 공원묘지로 사용되는 실제 면적이 약 44%이고, 이 사건 제2토지는 약 49% 가량인바, 실질과세의 원칙에 따라 법인 묘지의 설치허가를 받은 이 사건 각 토지는 구 지방세법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30318호로 개정되기 전의 것) 제101조 제3항 제12호(이하 ⁠‘이 사건 시행령 규정’이라 한다)이 적용되어 별도합산과세대상토지에 해당하고, 설령 지목이 임야인 관계로 이 사건 시행령 규정이 그대로 적용될 수 없다고 하더라도 원고들은 허가받은 범위 내에서 묘지를 설치․관리하고 그 경제활동의 목적에 따라 설치․운영하고 있어 그 설치․이용현황에 위법이 있다고 볼 수 없으므로 위 규정을 유추적용 하여 별도합산과세대상토지로 보아야 한다.

 (2) 한편 이 사건 시행령 규정은 다른 토지들과는 달리 묘지로 사용되는 토지에 대하여만 합리적 이유 없이 공부상 지목요건을 요구하므로 조세형평이나 평등원칙에 위반되고, 허가를 받지 않고 묘지를 설치한 경우 장사 등에 관한 법률(이하 ⁠‘장사법’ 이라 한다)에서 벌칙규정을 두고 있어 묘지의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 조세정책적 수단까지 동원할 필요성은 존재하지 않는다는 점에서 과잉금지원칙, 비례원칙에 위반되며, 이 사건 시행령 규정의 위임규정인 구 지방세법 제106조 제1항 제2호는 적정 규모를 초과하지 않는 범위 내에서 조세를 부과하지 않겠다는 것으로 해석되므로 일반 납세자로서는 그 위임을 받은 시행령에서 현실적 이용상황을 기준으로 조세감면의 혜택을 부여할 것이라고 예상할 수밖에 없는데, 이 사건 시행령 규정은 이에 위반하여 묘지에 대한 비과세 요건으로서 현황뿐만 아니라 공부상 지목이 묘지인 경우에만 별도합산과세대상으로 규정하고 있어 조세형평이나 비례의 원칙에 반하고, 위임입법의 한계를 벗어났으며, 실질과세의 원칙에도 반한다.

 나. 관계 법령

 [별지] 관계 법령의 기재와 같다.

 다. 판단

 1) 절차적 위법 여부에 관한 판단

 가) 납세고지서의 필수적 기재사항 누락 여부

 구 국세징수법(2019. 12. 31. 법률 제16842호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 본문은 세무서장은 국세를 징수하려면 납세자에게 과세기간, 세목, 세액 및 그 산출근거, 납부기한과 납부장소를 적은 납세고지서를 발급하여야 한다고 규정하고 있고, 구 종합부동산세법(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제16조 제2항은 관할세무서장은 종합부동산세를 징수하고자 하는 때에는 납세고지서에 주택 및 토지로 구분한 과세표준과 세액을 기재하여 납부기간 개시 5일 전까지 발부하여야 한다고 규정하고 있다. 앞에서 든 증거에 의하면, 이 사건 각 부과처분 납세고지서의 앞면에는 과세연도, 세목, 과세대상물건의 구분(주택, 종합합산토지, 별도합산토지) 및 소재지, 세액과 과세표준, 세율, 공제할 세액, 세부담상한초과세액 등 구체적 세액산출명세, 납부기한 및 납부장소와 같은 필수적 기재사항이 기재되어 있고, 그 뒷면에는 그 불복절차 등에 관하여 기재되어 있으므로, 설령 세액 산출에 적용되는 법률 조항을 명시하지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로 납세고지서의 필수적 기재사항을 누락한 위법이 있다고 보기는 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

 나) 과세예고통지의 누락으로 인한 위법 여부

 (1) 구 국세기본법(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 제2항 제9호는 종합부동산세에 관하여 납세의무자가 종합부동산세법 제16조 제3항에 따라 과세표준과 세액을 정부에 신고하는 경우에 확정되고, 다만 납세의무자가 과세표준과 세액의 신고를 하지 아니하거나 신고한 과세표준과 세액이 세법이 정하는 바에 맞지 아니하는 경우에는 정부가 과세표준과 세액을 결정하거나 경정하는 때에 그 결정 또는 경정에 따라 확정되는 것으로 규정하고 있으며, 같은 법 제81조의15 제1항 제3호 본문은 납세고지하려는 세액이 100만 원 이상인 경우 세무서장 또는 지방국세청장은 미리 납세자에게 그 내용을 서면으로 통지(과세예고통지)하여야 한다고 규정하고 있다. 구 종합부동산세법 제16조 제1항은 관할세무서장은 납부하여야 할 종합부동산세의 세액을 결정하여 당해연도 12월 1일부터 12월 15일 ⁠(이하 ⁠‘납부기간’이라 한다)까지 부과․징수한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 관할세무서장은 종합부동산세를 징수하고자 하는 때에는 납세고지서에 주택 및 토지로 구분한 과세표준과 세액을 기재하여 납부기간 개시 5일 전까지 발부하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 위 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 납세의무자가 종합부동산세를 신고납부방식으로 납부하고자 하는 경우에는 종합부동산세의 과세표준과 세액을 당해연도 12월 1일부터 12월 15일까지 대통령령이 정하는 바에 따라 관할세무서장에게 신고하여야 하고, 이 경우 제1항의 규정에 따른 결정은 없었던 것으로 본다고 규정하고 있다.

 (2) 위 관계 법령의 내용과 개정 취지에 의하면, ① 종합부동산세는 납세의무자의 신고가 없는 경우에만 부과과세방식이 적용되는 선택적 신고납세방식을 취하고 있다 할 것이고, ② 종합부동산세의 납부기간 개시 5일 전까지 관할세무서장에 의하여 발부되는 납세고지서는 이후 납세의무자가 종합부동산세를 신고하면 그 효력을 잃게 되므로 납세고지서 발부 당시에는 납세의무 확정 여부가 아직 유동적이라 할 수 있으며, ③ 이후 납세의무자의 종합부동산세의 과세표준과 세액 신고로 종합부동산세의 납세의무가 확정되게 되고, 다만 납세의무자가 신고한 과세표준과 세액이 세법이 정하는 바에 맞지 아니하는 경우에는 정부가 과세표준과 세액을 결정하거나 경정하는 때에 확정되게 되는 것이며, 이러한 경정 과정에서 관할세무서장은 국세기본법상의 세무조사의 결과통지 또는 과세예고 통지를 하게 되어 이에 따라 납세의무자는 과세 전 적부심사를 청구할 수 있고, ④ 종합부동산세법은 2007. 1. 11. 법률 제8235호로 개정되면서, 개정 전의 신고납부방식에서 부과징수방식으로 변경되었는데, 그 개정이유에 관하여 개정 전 종합부동산세는 납세의무자가 스스로 과세표준 및 세액 계산을 해야 하는 신고납부방식으로 운영하고 있어 납세자에게 신고에 따른 불편을 초래하였으며, 이에 과세방식을 부과징수방식으로 전환하되 신고납부방식으로 납부하고자 하는 납세자에게는 신고납부를 허용하고, 과세관청이 납부세액을 계산하여 고지서를 발부함으로써 납세협력비용절감 등 납세편의를 제고하기 위한 것이라 밝히고 있는바, 종합부동산세 부과처분 전에 반드시 구 국세기본법 제81조의15 제1항에서 정하고 있는 과세예고 통지를 하여야 한다고 보기 어려우므로, 피고가 이 사건 각 부과처분을 하기 전에 과세예고통지를 하지 않았다고 하여 여기에 어떠한 위법이 있다고 할 수는 없다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

 2) 실체적 위법 여부에 관한 판단

 가) 공시지가 산정의 하자 여부

 (1) 제1토지의 표준지공시지가 산정에 관하여

 표준지로 선정된 토지의 표준지공시지가를 다투기 위해서는 처분청인 국토교통부장관에게 이의를 신청하거나 국토교통부장관을 상대로 공시지가결정의 취소를 구하는 행정심판이나 행정소송을 제기해야 한다. 그러한 절차를 밟지 않은 채 토지 등에 관한 재산세 등 부과처분의 취소를 구하는 소송에서 표준지공시지가결정의 위법성을 다투는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다(대법원 2022. 5. 13. 선고 2018두50147 판결 참조).

 앞에서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하면, 국토교통부장관은 이 사건 제1토지를 2019년 표준지로 선정하고, 2019. 5. 31. 표준지공시지가를 결정하여 공시하였는바, 원고들로서는 구 부동산 가격공시에 관한 법률(2020. 4. 7. 법률 제17219호로 개정되기 전의 것, 이하 ⁠‘구 부동산공시법’이라 한다) 제7조에 따라 국토교통부장관에게 이의를 신청하거나 국토교통부장관을 상대로 행정심판이나 행정소송을 통하여 이 사건 제1토지에 관한 표준지공시지가결정의 위법성을 다투었어야 하였으나, 그러한 절차를 밟지 않은 채 이 사건 각 부동산에 관한 종합부동산세 부과처분 등의 취소를 구하는 이 사건 소송에서 그 위법성을 다투고 있는바, 이는 허용되지 않는다. 나아가 앞에서 든 증거, 이 법원의 국토교통부에 대한 2021. 9. 9.자, 2021. 12. 29.자 및 2022. 3. 29.자 각 사실조회결과, 문서제출명령회신결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 국토교통부장관은 2018년 이전까지 AA군 내의 표준지 중 공원묘지가 존재하지 않았던 이유로 AA군 내 공원묘지인 토지의 공시가격을 산정하기 위하여 담당감정평가사와 지방자치단체와의 협의를 거쳐 2018년부터 이 사건 제1토지를 표준지로 선정하게 된 점, ② 국토교통부장관은 2018년 및 2019년 이 사건 제1토지를 표준지공시지가를 결정하기 위하여 소유자인 원고 BB공원묘원로부터 의견을 청취하고, 두 개의 감정평가법인에 의뢰하여 조사․평가를 한 후 중앙부동산가격공시위원회의 심의를 거치는 등 법령에서 정한 절차를 모두 준수한 것으로 보이는 점, ③ 2019년도 표준지 조사사항 및 가격평가의견서에 의하면 이 사건 제1토지의 공시지가는 이 사건 제1토지 인근에 소재하고, 제반 가격 형성 요인이 유사한 같은 리 191토지의 거래사례를 기준으로 시점보정, 시점수정, 지역요인비교, 개별요인비교, 그 밖의 요인보정 등을 거쳐 거래사례비교법으로 평가하여 나온 가격임을 알 수 있는 점, ④ 이 사건 제1토지의 공시지가가 그와 인접한 DD면 EE리리의 공시지가 보다 높게 산정된 이유는 용도지역, 개발 가능한 용적률, 용도 등의 차이로 인접한 산 지번, 임야 지목 표준지에 비하여 우세하고, 분묘 설치를 위하여 임야상태의 토지에 공사를 시행하여 수익 창출이 가능한 상태로서 자연상태의 임야인 자연림에 비하여 월등히 우세한 가치를 가지고 있기 때문인 점, ⑤ 공시지가는 실제가격이 아닌 부동산의 적정한 가격형성과 각종 조세 및 부담금 등의 형평을 도모하기 위하여 행정부가 부동산의 예상되는 적정가격을 추정하는 것에 부과하므로, 공시지가가 실제가격과 차이가 있다는 사실만으로 공시지가의 산정이 잘못되었다고 할 수는 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 제1토지의 표준지선정이나 공시지가 결정에 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

 (2) 제2토지의 개별공시지가 산정에 관하여

 (가) 관련 법리

 시장 등은 표준지공시지가에 토지가격비준표를 사용하여 산정된 지가와 감정평가업자의 검증의견 및 토지소유자 등의 의견을 종합하여 당해 토지에 대하여 표준지공시지가와 균형을 유지한 개별공시지가를 결정할 수 있고, 그와 같이 결정된 개별공시지가가 표준지공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 결과적으로 토지가격비준표를 사용하여 산정한 지가와 달리 결정되었거나 감정평가사의 검증의견에 따라 결정되었다는 이유만으로 그 개별공시지가의 결정이 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두15364 판결등 참조). 이 때 그 개별토지가격이 현저하게 불합리한 것인지 여부는 그 가격으로 결정되게 된 경위, 개별토지가격을 결정함에 있어 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지들에 대하여 적용된 가감조정비율, 표준지 및 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지들의 지가상승률, 당해 토지에 대한 기준연도를 전후한 개별토지가격의 증감 등 여러 사정들을 종합적으로 참작하여 판단하여야 한다(대법원 1995. 6. 16. 선고 95누2098 판결 등 참조). 한편, 개별토지가격 결정의 적법 여부가 다투어지는 경우 그 개별토지가격 결정이 적법하다는 입증책임은 행정관청에게 있으나, 행정관청으로서는 그 가격 결정시 비교표준지의 선정이나 토지특성의 조사․비교, 가격 조정률의 가감적용 등에 관하여 관련 법규가 정한 절차 및 기준에 따라 이루어진 것임을 입증하는 정도로 족하고, 이러한 절차 및 기준에 따라 결정되었다고 하더라도 개별토지가격이 인근 토지의 개별토지가격 등에 비하여 현저하게 불합리하다는 점에 대하여는 그 개별토지가격을 다투는 원고에게 입증책임이 있다(대법원 1996. 7. 30. 선고 93누17133 판결 등 참조).

 (나) 구체적 판단

 이 사건 제1토지에 관한 2019년 비교표준지공시지가 결정에 대하여 원고들이 이의절차이나 행정심판, 행정소송을 통하여 결정의 위법성을 다투지 아니하였음은 앞에서 살펴 본 바와 같다. 또한 앞에서 든 증거, 이 법원의 AA군수에 대한 2021. 6. 4.자, 2021. 12. 15.자 각 사실조회회신 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 제2토지의 2019년 개별공시지가는 감정평가사 박상준의 검증, AA군 부동산가격공시위원회의 심의 등 법령이 정한 절차를 준수하여 결정된 것으로 보이는 점, ② 2018년부터 이 사건 제1토지가 특수토지의 표준지로 선정되었고, 그 이용현황 등 가치를 반영하여 표준지공시지가가 상승하게 되면서 위 토지를 비교표준지로 하는 이 사건 제2토지의 개별공시지가도 자연히 상승하게 된 것인 점, ③ 이 사건 제2토지에 대한 개별공시지가 산정 조서에 의하면 용도지역․지구 등 공적규제, 토지이용상황, 지형지세, 도로조건 등에서 이 사건 제2토지와 제1토지사이에 상당한 정도의 유사성이 인정된다고 보이는 점, ④ 이 사건 제2토지의 개별공시지가가 이 사건 제1토지의 표준지공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 현저히 불합리하다고 보기 어려운 점, ⑤ 이 사건 제2토지 중 공원묘지로 사용되는 면적이 49%정도라는 사정은 토지가격비준표를 이용한 표준지공시지가와의 비교, 감정평가업자의 검증의견 등을 통한 조정과정에서 반영된 것으로 보이는 점, ⑥ 이 사건 제2토지 인근 시군의 예를 보면, 경북 영천시 신녕면 화남리 산1325-5번지 묘지는 2017. 7. 1.기준 공시지가는 4,950원에서 2018년 15,000원으로 상승하였고, 영천시 북안면 고지리 산66-4도 2017. 1. 1. 기준 공시지가 841원에서 2018년 17,000원으로 상승하였는데 이러한 지가상승은 이 사건 제2토지와 마찬가지로 2018년도에 특수토지 표준지가 최초로 선정되면서 발생한 공통적인 현상으로 보이는 점, ⑦ 위 인근 토지들은 이 사건 제2토지와 달리 전면적으로 묘지로 사용되는 토지들로서 2019년 개별공시지가가 각 30,000원, 27,000원인데 비하여, 전체 면적의 약 49%를 공원묘지로 사용하는 이 사건 제2토지의 개별공시지가가 19,000원인 것은 실제로 묘지로 사용되는 면적 현황을 잘 반영하고 있는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 제2토지의 개별공시지가 결정에 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

 나) 별도합산과세대상 해당 여부

 (1) 이 사건 시행령 규정의 적용 또는 유추적용 여부

 조세법률주의의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 엄격하게 해석하여야 하고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2001. 3. 15. 선고 2000두7131 전원합의체 판결 등 참조). 또한 과세처분 취소소송에서 비과세요건이나 감면요건, 공제요건 등에 대한 증명책임은 원칙적으로 납세의무자에게 있다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2008두7830 판결, 대법원 2009. 7. 9. 선고 2007두4049 판결 등 참조).

 구 지방세법(2019. 12. 3. 법률 제1666호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제106조 제1항은 토지에 대한 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하고 규정하고 있고, 제2호의 나목은 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험ㆍ연구ㆍ검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지를 별도합산과세대상으로 규정하고 있으며, 이 사건 시행령 규정은 법 제106조 제1항 제2호 나목에서 대통령령으로 정하는 토지 중 하나로서 장사법 제14조 제3항에 따른 설치․관리허가를 받은 법인묘지용 토지로서 지적공부상 지목인 묘지인 토지를 규정하고 있다. 그런데 앞에서 든 증거에 의하면 이 사건 각 토지는 실제 이용현황이 묘지이나 지목은 임야인 사실이 인정되는바, 이 사건 시행령 규정이 묘지의 적법한 설치를 유도하고, 사설묘지의 무분별한 확대 등으로 인한 국토훼손을 방지하기 위한 목적을 가지고 있는 점, 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 엄격하게 해석하여야 하는 점, 현황이 묘지인 토지 중 지적공부상 지목이 묘지인 토지에 대해서만 비과세․감면 혜택을 부여함으로써 위법하게 설치된 묘지에 대하여까지 비과세․감면 혜택을 부여하는 것을 방지할 수 있는 점, 개별공시지가 조사․산정지침에 의하면 한 필지가 둘 이상의 용도로 이용되는 경우에는 용도별 면적과 토지의 효용가치를 고려하여 주된 용도를 기재하되 주된 용도와 부수적인 용도를 구분하기 어려운 경우에는 지가가 높게 형성되는 용도를 주된 용도로 본다고 정하고 있어 이 사건 각 토지에 대하여는 주된 용도인 공원묘지로 개별공시지가를 적용한 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 이 사건 시행령 규정을 적용 또는 유추적용하여 이 사건 각 토지 전부를 또는 묘지로 허가 받은 범위에서 별도합산과세대상 토지로 보아야 할 이유는 없다 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

 (2) 이 사건 시행령 규정의 효력 유무

 살피건대 ① 구 지방세법 제106조 제1항 제2호의 나목이 ⁠‘…업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지’라고만 규정하여 별도합산과세대상이 되는 토지의 범위 설정을 전적으로 대통령령에 위임하고 있으므로 그 위임을 받은 시행령에서 실질적 요건인 현황 외에 형식적 요건으로 지적공부상의 지목이 묘지일 것을 요구할 수 있음은 예상 가능한 범위에 있는 점, ② 이 사건 시행령 규정은 현황이 묘지임을 전제로 지적공부상 지목도 묘지인 토지를 별도합산과세대상으로 하고 있으므로 ⁠‘업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지’라는 위임 법령의 내용에 반한다고 할 수 없는 점, ③ 장사법은 국가와 지방자치단체에 묘지 증가에 따른 국토 훼손을 방지할 책무를 부과하고 있고(제4조, 제5조) 사설묘지의 설치에는 원칙적으로 특별자치도지사․시장․군수․구청장의 허가를 받도록 하고 있으며(제14조), 적법하게 설치된 묘지 외의 구역에서는 시체나 유골을 매장할 수 없도록 하고 있고(제7조) 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조, 같은 법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조는 적법하게 설치된 묘지에 대해서만 지적공부상의 지목을 묘지로 변경할 수 있도록 하고 있는바, 위와 같은 소정의 절차를 거치지 아니한 채 위법하게 설치된 묘지에 대해서까지 현황이 묘지라는 이유만으로 조세감면의 혜택이 부여된다면 묘지 증가에 따른 국토 훼손 방지라는 국가 및 지방자치단체의 책무에 반하는 결과가 되므로 위법하게 설치된 묘지를 조세감면대상에서 제외할 필요가 있는 점, ④ 법인묘지용 토지의 경우에는 그 위치나 지리적 특성상 과세관청이 전국의 모든 토지에 분묘가 설치되어 있는지 여부 및 그 분묘가 적법하게 설치된 것인지 여부를 일일이 확인하도록 하는 것이 매우 어려운 사정이 있으므로, 토지 소유자로 하여금 스스로 지목변경의 절차를 밟아 별도합산과세혜택을 받도록 하는 것이 보다 합리적이라고 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 시행령 규정이 법률유보의 원칙, 실질과세원칙, 조세형평․평등원칙, 과잉금지원칙 내지 비례의 원칙 등에 위반되어 무효라고 볼 수는 없다.

3. 결론

 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

출처 : 대구지방법원 2023. 01. 19. 선고 대구지방법원 2021구합21653 판결 | 국세법령정보시스템