즉시 상담을 받아보세요!
* 연중무휴, 24시간 상담 가능
택지개발 시 종래 공공시설 무상귀속 요건과 부당이득 반환 기준
2020나2004490* 본 법률정보는 대법원 판결문을 바탕으로 한 일반적인 정보 제공에 불과하며, 구체적인 사건에 대한 법률적 판단이나 조언으로 해석될 수 없습니다.
부당이득금
[서울고등법원 2022. 8. 17. 선고 2020나2004490 판결]
【전문】
【원고, 항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 박인호)
【피고, 피항소인】
대한민국 (소송대리인 변호사 임치영)
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2019. 12. 12. 선고 2019가합512312 판결
【변론종결】
2022. 4. 13.
【주 문】
1. 이 법원에서의 청구 변경을 포함하여 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 피고는 원고에게 13,081,138,100원 및 이에 대하여 2018. 11. 28.부터 2018. 12. 31.까지 연 1.83%의, 2019. 1. 1.부터 2019. 3. 18.까지 연 2.04%의, 2019. 3. 19.부터 2022. 8. 17.까지 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
나. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송 총비용 중 10%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
3. 제1의 가.항은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고에게 15,241,102,850원 및 이에 대하여 2018. 11. 28.부터 2018. 12. 31.까지 연 1.83%의, 2019. 1. 1.부터 2019. 3. 18.까지 연 2.04%의, 2019. 3. 19.부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
[원고는 이 법원에서 청구취지를 확장(청구원금에 대하여 2018. 11. 28.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 발생한 국유재산법에 따른 과오납금 반환 가산금 부분)하였다]
2. 항소취지
제1심판결 중 아래에서 지급을 명하는 금액에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 피고는 원고에게 15,241,102,850원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음 날부터 2019. 5. 31.까지 연 15%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】
1. 기초사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문의 ‘1. 기초사실’ 기재 중 ① 제3쪽 5행의 ‘전제로’ 다음에 ‘피고 소유의’를 추가하고, ② 제3쪽 18행 다음에 아래의 부분을 추가하고, ③ 제15쪽 별지1 부동산 목록 중 순번 30 ‘하남시 ○○동(지번 생략) 하천 69㎡’를 ‘하남시 ○○동(지번 생략) 하천 68㎡’로 고쳐 쓰는 것 이외에는 제1심판결문의 ‘1. 기초사실’ 기재와 같으므로, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 추가하는 부분(제1심판결문 제3쪽 18행 다음)
『5) 이 사건 사업지구 면적은 2019. 10. 23. 1,685,848.2㎡로 변경되기까지 여러 차례 변경을 거쳤는데, 위 2019. 10. 23.자 변경 당시 이 사건 각 토지 중 순번 3, 4, 5 토지, 순번 6 토지 중 166㎡, 순번 7 토지 중 155㎡가 이 사건 사업지구에서 각 제외되었다.』
2. 원고의 주장
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문의 ‘2. 원고의 주장’ 기재 중 제4쪽 10행의 ‘대한’ 다음 부분에 ‘국유재산법에 따른 과오납금 반환 가산금 및’을 추가하는 것 이외에는 제1심판결문의 ‘2. 원고의 주장’ 기재와 같으므로, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
3. 이 사건 각 토지가 ‘종래의 공공시설’로서 무상귀속의 대상인지 여부에 관한 판단
가. 관련법령
1) 구 보금자리주택건설법 제29조 제1항은 ‘시행자가 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설(주차장·운동장 제외)을 새로 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우 그 귀속에 관하여는 같은 법 제65조를 적용한다. 이 경우 "행정청"은 "시행자"로 본다.’고 규정하고 있다.
2) 구 국토계획법 제2조 제13호는 ‘"공공시설"이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.’고 규정하고, 그 위임에 따른 구 국토계획법 시행령 제4조 제1호는 ‘대통령령으로 정하는 공공용 시설’로서 광장, 녹지, 하천, 방수설비, 구거 등을 규정하고 있다.
3) 구 국토계획법 제65조 제1항은 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.’고 규정하고 있다.
나. 관련법리
1) 택지개발촉진법 제25조, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되기 전의 것) 제65조에 의하면, 택지개발사업의 시행으로 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우에 종래의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속된다. 여기에서 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에는 국유재산법상 행정재산도 포함된다고 보아야 하고, 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설인지 여부는 택지개발사업실시계획의 승인 시점을 기준으로 판단하여야 하므로, 택지개발사업지구 내의 어느 토지가 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에 해당하기 위해서는 택지개발사업실시계획 승인 이전에 이미 적법하게 행정재산으로 된 경우라야 한다.
2) 국유재산법 제6조에 의하면, 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분되며, 행정재산은 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 구분된다.
3) 행정재산은 법령에 의하여 행정재산으로 지정된 경우, 행정처분으로 행정재산으로 사용하기로 결정된 경우, 행정재산으로 실제 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하면 행정재산이 된다. 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 도시계획법 또는 도시재개발법 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 것이다.
4) 일제강점하 토지조사사업 당시의 관계 법령에 의하면, 토지조사사업 당시 지목이 도로, 하천, 구거 등으로 조사되었으나 지번이 부여되지 아니하였을 뿐만 아니라, 소유권의 조사가 이루어져 토지조사부에 등재되거나 토지대장에 등록되지도 않았던 토지는 당시의 현황에 따라 도로, 하천, 구거 등으로 이용되고 있던 국유의 공공용재산이었다고 보아야 하고, 1945. 8. 9. 이전에 조선총독부 소관으로 있던 국유재산은 대한민국 정부수립과 동시에 국가 고유의 권원에 의하여 당연히 국유가 된다.
5) 행정재산은 공용폐지가 되지 아니하는 한 행정재산으로서의 성질을 잃지 아니한다. 공용폐지의 의사표시는 적법한 것인 한 명시적이든 묵시적이든 상관없으나, 행정재산이 사실상 본래의 용도에 사용되고 있지 않다거나 행정주체가 점유를 상실하였다는 정도의 사정만으로는 묵시적 공용폐지가 있었던 것으로 볼 수 없다. 행정재산이 공용폐지되었다는 점은 이를 주장하는 자가 증명할 책임이 있다.
다. 이 사건 각 토지의 ‘종래의 공공시설’ 해당 여부
1) ‘종래의 공공시설’에 해당하는 토지
가) 순번 8 내지 10, 12, 13, 16 내지 19, 22, 24, 26, 39, 40 기재 각 토지
갑 제2, 3, 8, 9, 12호증, 을 제9호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 사업실시계획 승인 무렵 위 토지들은 도로구역에 편입되어 있고, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있으며, 도로로서의 형태를 갖추어 지방도 내지 자연공로로서 공공의 이용에 실제로 사용되고 있는 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실을 앞서 본 관련법리에 비추어 살펴보면, 위 토지들은 인공적 공공용재산인 도로로서 행정재산에 해당한다[위 토지들 중 일부에 대하여 그 현황상 1필지의 일부분이 직접 도로로 사용되는 것이 아니라 도로에 인접한 부지라고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 1필지 전부가 행정재산에 해당한다고 볼 수 있다(대법원 1997. 3. 14. 선고 96다43508 판결 참조)].
나) 순번 29 내지 33, 36, 37 기재 각 토지
갑 제2, 3, 6, 8, 9, 12호증, 을 제9호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 이 사건 사업실시계획 승인 무렵 위 토지들은 도로구역에 편입되어 있고, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있으며(다만 순번 29 기재 토지는 행정재산으로 등재되어 있지 아니하다), 서울외곽순환도로가 이 사건 사업지구를 관통하는 본선 부분에 근접하거나 그 하부에 위치하고 있는 사실, ② 1998. 2. 6. 건설부고시 제40호로 성남시 □□동부터 구리시 ◇◇동 구간을 서울외곽순환고속국도 제11호 ‘판교~구리선’으로 지정하는 도로구역결정·고시 및 1998. 3. 3. 건설교통부고시 제1998-68호로 서울외곽순환고속국도(판교~퇴계원간)에 대한 도로구역 변경결정·고시가 각 이루어진 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실을 앞서 본 관련법리에 비추어 살펴보면, 위 토지들은 서울외곽순환도로의 하위부지로서 그 도로시설의 유지·이용을 위하여 불가피하게 필요한 부분에 해당하여 도로구역으로 지정된 것으로 여겨지고, 위 토지들은 인공적 공공용재산인 도로로서 행정재산에 해당한다.
다) 순번 11, 14, 15, 21, 23, 25 기재 각 토지
(1) 순번 11, 15, 21 기재 각 토지에 관하여 본다. 갑 제2, 3, 8, 9, 12호증, 을 제9호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 이 사건 사업실시계획 승인 무렵 위 토지들은 도로구역에 편입되어 있고, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있는 사실, ② 순번 11, 15, 21 기재 각 토지는 도로로서의 형태를 갖추어 지방도 내지 자연공로로서 공공의 이용에 실제로 사용되고 있는 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실을 앞서 본 관련법리 및 위 가), 나)항에서의 판단에 비추어 살펴보면, 순번 11, 15, 21 기재 각 토지는 인공적 공공용재산인 도로로서 행정재산에 해당한다.
(2) 순번 14, 23, 25 기재 각 토지에 관하여 본다. 갑 제20, 26, 27, 29호증의 각 기재 또는 형상 및 변론 전체의 취지에 의하면, 순번 14, 23, 25 기재 각 토지의 모지번인 ○○리 402, 409 구거는 토지조사사업 당시 지목이 구거로 조사된 것으로 보이나 지번이 부여되지 아니하였을 뿐만 아니라 소유권의 조사가 이루어져 토지조사부에 등재되지 않았고, 1976. 12. 31.에 이르러서야 토지대장에 소유자등록(소유자: 피고)을 원인으로 신규등록된 사실이 인정된다. 위 인정사실을 앞서 본 관련법리에 비추어 살펴보면, 순번 14, 23, 25 기재 각 토지는 당시의 현황에 따라 구거로 이용되고 있던 국유의 공공용재산이었다고 보아야 한다. 또한 갑 제9호증의 기재에 의하면, 순번 14, 23, 25 기재 각 토지는 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있는 사실이 인정되는바, 이러한 사정 등을 감안하면 피고 주장의 사정 및 그 제출의 증거들만으로는 위 토지들이 공용폐지되었다고 보기 어렵고, 특별한 사정이 없는 한 이 사건 사업실시계획 승인 당시에도 공공용재산이었다고 봄이 타당하다.
(3) 결국 순번 11, 14, 15, 21, 23, 25 기재 각 토지 모두 행정재산에 해당한다.
2) ‘종래의 공공시설’에 해당하지 않는 토지(순번 1 내지 7, 20, 27, 28, 34, 35, 38 기재 각 토지)
가) 순번 3, 4, 5 토지 및 순번 6 토지 중 166㎡, 순번 7 토지 중 155㎡는 2019. 10. 23. 이 사건 사업지구에서 제외되었으므로, 구 국토계획법 제65조 제1항에 따라 사업시행자인 원고에게 무상귀속의 대상이 되는 ‘종래의 공공시설’에 해당한다고 보기 어렵다.
나) 앞서 본 사실관계에 더하여 갑 제3, 8, 9, 12호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 순번 2, 6, 7 기재 각 토지의 공부상 지목이 ‘도로’이지만, 위 토지들은 도로구역에 편입되지 않았고, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있지 않으며, 달리 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역의 결정·고시가 있었다고 볼 만한 별다른 근거자료가 없는 점(도로로서의 형태를 갖추었다고 보기도 어렵다), ② 순번 27, 28 기재 각 토지는 공부상 지목이 ‘임야’이고, 위 토지들이 도로구역에 편입되지 않았으며, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있지 않은 점, ③ 순번 34, 35, 38 기재 각 토지는 공부상 지목이 ‘제방’인데 현실적으로는 서울외곽순환도로가 이 사건 사업지구를 관통하는 본선 부분에 근접하여 위치한 유휴지이고, 위 토지들은 도로구역에 편입되지 않았으며, 달리 이 사건 사업실시계획 승인 당시 법령에 의하여 행정재산으로 지정되거나 행정처분에 의하여 행정재산으로 사용하기로 결정되었다거나 행정재산으로 실제 사용되고 있었다고 볼 만한 별다른 근거자료가 없는 점, ④ 순번 1, 20 기재 각 토지의 공부상 지목이 ‘전’ 또는 ‘답’인데, 위 토지들 역시 원고 제출의 증거들만으로는 이 사건 사업실시계획 승인 당시 법령에 의하여 행정재산으로 지정되거나 행정처분으로 행정재산으로 사용하기로 결정되는 등 공공용재산이었다고 인정하기에 부족한 점을 종합하면, 순번 1, 2, 6, 7, 20, 27, 28, 34, 35, 38 기재 각 토지는 모두 행정재산으로 인정하기 어렵다. 따라서 ‘종래의 공공시설’로 인정하지 아니한다.
다) 원고는, 순번 1, 6, 7 기재 토지의 각 일부 면적이 하천(☆☆천)부지로서 이 부분은 별도의 공용개시행위가 없더라도 행정재산에 해당한다고 주장한다. 살피건대, 하천이 통상 자연적 상태에 의하여 공물로서의 성질을 가진다고 하더라도, 그 종적 구간과 횡적 구역에 관하여 행정행위나 법규에 의한 공용지정이 이루어져야 비로소 국가가 공공성의 목적과 기능을 수행하기 위하여 필요한 행정재산이 된다고 할 것이다(대법원 1999. 5. 25. 선고 98다62046 판결 참조). 이 사건에 관하여 보건대, ① 순번 1 기재 토지의 공부상 지목이 ‘전’이고, 순번 6, 7 기재 토지의 공부상 지목이 각 ‘도로’인 점, ② 순번 1, 6, 7 기재 토지가 ☆☆천의 하천구역으로 결정·고시되었다고 볼 만한 별다른 근거자료가 제출되지 않은 점을 감안하면, 원고 제출의 증거들만으로는 순번 1, 6, 7 기재 토지 중 위 부분이 행정재산에 해당함을 인정하기 부족하다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
3) 소결론
결국 이 사건 각 토지 중 순번 8 내지 19, 21 내지 26, 29 내지 33, 36, 37, 39, 40 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 종래의 공공시설 해당 토지’라 한다)는 모두 이 사건 사업실시계획 승인 당시 행정재산으로서 ‘종래의 공공시설’에 해당한다.
라. 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지의 무상귀속에 관하여
1) 갑 제2, 10, 48, 49호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 국토교통부고시 제2018-526호로 2018. 8. 29. 변경(3차) 승인된 이 사건 사업실시계획에는, 사업시행자에게 무상귀속되는 토지 면적이 181,534㎡이고, 지방자치단체에 귀속되는 도로, 공원, 녹지, 하천 등 대체시설 면적이 758,394.4㎡로 기재되어 있는 사실, ② 국토교통부고시 제2021-1369호로 2021. 12. 24. 변경(8차) 승인된 이 사건 사업실시계획에는 공공시설로서 공원 175,222㎡, 녹지 94,713.1㎡, 하천 49,782㎡, 도로 247,131.8㎡ 등이 포함되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
2) 위 인정사실에 의하면, 아직 그 설치가 완료되지는 않았지만 원고는 이 사건 사업지구 내에 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치하는 공사를 진행하고 있고, 개발행위가 끝나 이 사건 사업에 대한 준공검사를 마친 후 해당 시설의 관리청에 공공시설의 종류와 토지의 세목을 통지하면, 구 국토계획법 제65조 제1, 5항에 따라 위 공공시설은 해당 시설의 관리청에 무상으로 귀속된다.
3) 이러한 사정을 앞서 본 관련법령 및 관련법리에 비추어 살펴보면, 결국 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지는 구 국토계획법 제65조 제1항에 따라 사업시행자인 원고에게 무상귀속의 대상이 되는 ‘종래의 공공시설’에 해당된다.
마. 피고의 주장에 대한 판단
1) 피고는, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 원고에게 무상으로 귀속되려면 이 사건 사업의 시행으로 위 공공시설의 용도가 폐지되어야 하는데, 그 용도가 폐지되지 않고 공공시설로서 기능을 유지하고 있어 무상귀속의 대상이 될 수 없다고 주장한다.
2) 살피건대, 구 보금자리주택건설법 제18조 제1항은 ‘제17조에 따른 지구계획의 승인 또는 변경승인이 있는 때에는 다음 각 호의 승인·허가·인가·결정·신고·지정·면허·협의·동의·해제·심의 등(이하 "인·허가등"이라 한다)을 받은 것으로 보며, 지구계획 승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.’고 규정하고, 같은 항 제7호는 ‘「국유재산법」 제24조에 따른 국유재산의 사용·수익허가, 같은 법 제30조에 따른 행정재산등의 용도폐지’를 규정하고 있다.
국·공유재산법에 의하면, 행정재산은 용도폐지되지 않은 이상 매각·처분할 수 없으며, 행정재산의 용도폐지는 해당 행정재산의 관리청 또는 총괄청만이 할 수 있다. 신·구 공공시설 무상귀속·양도 제도에서 개발사업 인허가를 담당하는 행정청이 종래 공공시설 관리청의 동의 없이도 종래 공공시설의 용도폐지 및 무상귀속·양도에 관한 사항이 포함된 개발사업 인허가를 할 수 있도록 규정한 것은 단지형 개발사업의 시행을 통해서 전체적으로 공공시설이 확충되어 공익이 증진되므로 개별 행정재산 관리청의 이해득실은 중요하지 않다는 점을 고려한 결과로 볼 수 있다. 이러한 ‘단지형 개발사업의 특수성’이 전제되지 않는다면, 개발사업 인허가 행정청이 종래 공공시설의 관리청 또는 총괄청의 동의 없이 행정재산의 용도폐지를 결정한다는 것은 국·공유재산법의 질서에서는 정당화하기 어렵다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결 참조).
갑 제38, 39호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 국토교통부고시 제2010-808호로 2010. 11. 15. 승인된 이 사건 사업실시계획에는 사업시행자에게 귀속되는 토지 181,314㎡(이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 모두 포함되어 있다)가 ‘용도폐지되는 기존 공공시설’로 기재되어 있는 사실, ② 국토교통부고시 제2014-614호로 2014. 10. 14. 변경 승인된 이 사건 사업의 지구계획에는 사업시행자에게 귀속되는 토지 181,598㎡(이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 모두 포함되어 있다)가 ‘용도폐지되는 기존 공공시설’로 기재되어 있는 사실, ③ 국토교통부고시 제2019-578호로 2019. 10. 23. 변경 승인된 이 사건 사업의 지구계획에는 사업시행자에게 귀속되는 토지 165,799.2㎡(이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 모두 포함되어 있다)가 ‘용도폐지되는 기존 공공시설’로 기재되어 있는 사실이 인정된다.
위 인정사실을 앞서 본 관련법령 및 관련법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지는 이 사건 사업의 시행으로 공공시설의 용도가 폐지된 것으로 인정할 수 있다(다만 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지 중 상당 부분은 저류시설, 수변공원, 하천, 도로, 완충녹지 등의 공공시설로 새로 개발되고, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지상에 새롭게 설치되거나 변경되는 공공시설은 준공검사를 마친 후 해당 시설의 관리청에 무상으로 귀속되는바, 결국 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지 중 이 사건 사업의 시행을 통하여도 여전히 공공시설로서의 성격이 유지되는 부분은 이 사건 사업의 시행을 위해 원고에게 일시적으로 귀속되었다가 개발행위 및 준공 후 다시 해당 시설의 관리청에 귀속되는 것이고, 이러한 측면에서도 원고가 위 부분에 대하여 유상으로 소유권을 취득하는 것은 구 국토계획법 제65조 제1항의 취지에 반하여 부당하다고 여겨진다). 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
3) 나아가 만약 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 이 사건 사업의 시행으로 용도폐지가 이루어지지 않았다면, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지에 대하여 이루어진 수용재결도 무효가 되고[행정재산은 공용폐지가 되지 아니하는 한 사법상 거래의 대상이 될 수 없으므로 시효취득의 대상이 되지 아니하고, 관재당국이 이를 모르고 행정재산을 매각하였다 하더라도 그 매매는 당연무효이다(대법원 1996. 5. 28. 선고 95다52383 판결 참조)], 피고가 취득한 위 토지에 대한 수용보상금은 법률상 원인이 없는 것이어서 피고는 원고에게 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지에 상응하는 손실보상금을 부당이득으로 반환하여야 한다. 이러한 측면에서도 원고의 부당이득반환청구를 다투는 피고의 이 부분 주장은 결론에 있어서 받아들이기 어렵다.
4. 부당이득반환의무의 성립
가. 관련법리
1) 택지개발사업 실시계획 승인 당시의 종래의 공공시설은 사업시행자에게 무상귀속되고, 이는 사업시행자가 준공검사를 마친 다음 관리청에게 공공시설의 종류와 토지의 세목을 통지한 시점에서 법률의 규정에 의한 물권변동으로서 사업시행자는 종래의 공공시설을 원시취득하게 되는바, 피고가 사업시행자인 원고의 무상귀속 협의절차에 응하지 않음으로써 부득이 그 사업일정을 맞추고자 원고가 유상매수 협의취득 및 토지수용절차를 거쳐 그 보상금을 지급하고 종래의 공공시설을 취득하였다면, 가사 매매계약과 토지수용절차에서의 재결에 무효나 취소사유가 존재하지 아니한다고 하더라도 이는 피고가 정당한 원인 없이 보상금액 상당의 이득을 얻은 셈이 된다(대법원 2015. 8. 13. 선고 2015다213155 판결 참조).
2) 국유재산법 제75조(과오납금 반환 가산금)는 ‘국가는 과오납된 국유재산의 사용료, 대부료, 매각대금 또는 변상금을 반환하는 경우에는 과오납된 날의 다음 날부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 반환한다.’라고 정하고 있다. 과오납된 국유재산의 매각대금 등은 국가가 법률상 원인 없이 수령하거나 보유하고 있는 부당이득에 해당하고, 반환 가산금은 부당이득에 대한 법정이자의 성질을 가진다. 반환 가산금에 관한 국유재산법 제75조는 부당이득의 반환범위에 관한 민법 제748조에 대한 특칙으로서 수익자인 국가의 선의·악의를 불문하고 적용된다. 한편 부당이득반환의무는 일반적으로 기한의 정함이 없는 채무로서 수익자는 이행청구를 받은 다음 날부터 이행지체로 인한 지연손해금을 배상할 책임이 있다. 과오납된 국유재산 매각대금에 대하여 매수인이 반환을 청구한 이후에는 법정이자의 성질을 가지는 과오납금 반환 가산금 청구권과 이행지체로 인한 지연손해금 청구권이 경합적으로 발생하고, 청구권자는 자신의 선택에 따라 그중 하나의 청구권을 행사할 수 있다(대법원 2019. 4. 11. 선고 2017다223156 판결 참조).
나. 판단
1) 사업시행자에게 무상귀속되는 종래의 공공시설에 해당하는지 여부에 관한 판단 시점은 사업실시계획 승인 당시이고, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 이 사건 사업실시계획 승인 당시 종래의 공공시설에 해당함은 앞서 본 바와 같다.
원고는 이 사건 사업을 시행함에 있어 무상귀속의 대상이 되는 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지를 유상으로 취득하여 사업을 시행할 필요가 없음에도 불구하고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지의 관리청이 원고의 거듭되는 무상귀속 협의절차 요구에 응하지 않아, 원고가 이 사건 사업의 일정에 맞추고자 부득이하게 2018. 11. 27. 수용재결에 따라 피고에게 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지에 대한 손실보상금 13,081,138,100원을 공탁하고 위 토지를 유상으로 취득하였다.
이로써 피고는 정당한 원인 없이 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지에 관한 손실보상금 13,081,138,100원 상당의 이득을 얻고 원고에게 같은 금액 상당의 손해를 입게 하였는바, 피고는 원고에게 위 금액 상당의 부당이득금 및 이에 대한 과오납금 반환가산금 내지 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
2) 이에 대하여 피고는, 이 사건 사업이 준공되지 아니한 상태에서는 종래의 공공시설의 무상귀속 자체가 문제되지 아니하고 원고의 부당이득반환청구권도 성립하지 아니한다고 주장한다.
살피건대, 구 국토계획법 제65조 제5항은 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자는 개발행위가 끝나 준공검사를 마친 때에는 해당 시설의 관리청에 공공시설의 종류와 토지의 세목을 통지하여야 한다. 이 경우 공공시설은 그 통지한 날에 해당 시설을 관리할 관리청과 개발행위허가를 받은 자에게 각각 귀속된 것으로 본다.’고 규정하고 있으나, 위 규정은 종래의 공공시설이 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 시점에 관한 것이고, 이 사건의 경우는 원고가 무상귀속의 대상이 되는 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지를 유상으로 취득할 필요가 없는데도 불구하고 부득이하게 유상으로 취득함으로써 피고가 얻은 이득이 부당이득이 되는지에 관한 것으로, 무상귀속의 시점이 원고가 위 토지에 대한 손실보상금을 지급한 이후라 하여 부당이득반환청구권이 성립하지 않는 것은 아니다(대법원 2015. 8. 13. 선고 2015다213155 판결 참조). 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
3) 과오납금 반환 가산금 산정에 적용할 이율은 국유재산법 제75조에 따라 정해지는 가산금의 비율에 따라 정해진다. 국유재산법 시행령 제73조는 ‘법 제75조에서 “대통령령으로 정하는 이자”란 고시이자율을 적용하여 산출한 이자를 말한다.’고 규정하고, 국유재산 사용료 등의 분할 납부 등에 적용할 이자율 고시(기획재정부 고시 제2013-15호) 제1조 제1항은 ‘국유재산법 시행령 제73조에서 규정하는 “총괄청이 고시하는 이자율(고시이자율)”은 분기별 변동 이자율의 형태로 한다.’는 취지로 규정하고, 같은 조 제2항은 ‘제1항에 따라 매 분기별로 새로 적용하는 고시이자율은 각각 직전 분기 중 전국은행연합회에서 가장 마지막으로 공시하는 “신규취급액기준 COFIX”로 한다.’고 규정하고 있다.
결국 과오납 손실보상금에 가산되는 법정이자는 위와 같은 “신규취급액기준 COFIX” 이율에 따라 계산하여야 한다. 갑 제32호증의 기재에 의하면, 원고가 손실보상금을 공탁한 다음 날인 2018. 11. 28.부터 2018. 12. 31.까지 적용되는 “신규취급액기준 COFIX” 이율은 연 1.83%이며, 2019. 1. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일인 2019. 3. 18.까지 적용되는 “신규취급액기준 COFIX” 이율은 연 2.04%인 사실을 인정할 수 있다.
4) 따라서 피고는 원고에게 부당이득금 13,081,138,100원 및 이에 대하여 원고가 구하는 바에 따라 2018. 11. 28.부터 2018. 12. 31.까지 연 1.83%의, 2019. 1. 1.부터 2019. 3. 18.까지 연 2.04%의, 이 사건 소장 부본 송달일 다음 날인 2019. 3. 19.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당하다고 인정되는 이 법원 판결 선고일인 2022. 8. 17.까지 민법이 정한 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 과오납금 반환 가산금 내지 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들이고, 이 법원에서의 청구 변경을 포함하여, 제1심판결을 주문과 같이 변경한다.
판사 최항석(재판장) 공도일 오영상
판례 검색
택지개발 시 종래 공공시설 무상귀속 요건과 부당이득 반환 기준
2020나2004490* 본 법률정보는 대법원 판결문을 바탕으로 한 일반적인 정보 제공에 불과합니다.
부당이득금
[서울고등법원 2022. 8. 17. 선고 2020나2004490 판결]
【전문】
【원고, 항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 박인호)
【피고, 피항소인】
대한민국 (소송대리인 변호사 임치영)
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2019. 12. 12. 선고 2019가합512312 판결
【변론종결】
2022. 4. 13.
【주 문】
1. 이 법원에서의 청구 변경을 포함하여 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 피고는 원고에게 13,081,138,100원 및 이에 대하여 2018. 11. 28.부터 2018. 12. 31.까지 연 1.83%의, 2019. 1. 1.부터 2019. 3. 18.까지 연 2.04%의, 2019. 3. 19.부터 2022. 8. 17.까지 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
나. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송 총비용 중 10%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
3. 제1의 가.항은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고에게 15,241,102,850원 및 이에 대하여 2018. 11. 28.부터 2018. 12. 31.까지 연 1.83%의, 2019. 1. 1.부터 2019. 3. 18.까지 연 2.04%의, 2019. 3. 19.부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
[원고는 이 법원에서 청구취지를 확장(청구원금에 대하여 2018. 11. 28.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 발생한 국유재산법에 따른 과오납금 반환 가산금 부분)하였다]
2. 항소취지
제1심판결 중 아래에서 지급을 명하는 금액에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 피고는 원고에게 15,241,102,850원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음 날부터 2019. 5. 31.까지 연 15%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】
1. 기초사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문의 ‘1. 기초사실’ 기재 중 ① 제3쪽 5행의 ‘전제로’ 다음에 ‘피고 소유의’를 추가하고, ② 제3쪽 18행 다음에 아래의 부분을 추가하고, ③ 제15쪽 별지1 부동산 목록 중 순번 30 ‘하남시 ○○동(지번 생략) 하천 69㎡’를 ‘하남시 ○○동(지번 생략) 하천 68㎡’로 고쳐 쓰는 것 이외에는 제1심판결문의 ‘1. 기초사실’ 기재와 같으므로, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 추가하는 부분(제1심판결문 제3쪽 18행 다음)
『5) 이 사건 사업지구 면적은 2019. 10. 23. 1,685,848.2㎡로 변경되기까지 여러 차례 변경을 거쳤는데, 위 2019. 10. 23.자 변경 당시 이 사건 각 토지 중 순번 3, 4, 5 토지, 순번 6 토지 중 166㎡, 순번 7 토지 중 155㎡가 이 사건 사업지구에서 각 제외되었다.』
2. 원고의 주장
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문의 ‘2. 원고의 주장’ 기재 중 제4쪽 10행의 ‘대한’ 다음 부분에 ‘국유재산법에 따른 과오납금 반환 가산금 및’을 추가하는 것 이외에는 제1심판결문의 ‘2. 원고의 주장’ 기재와 같으므로, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
3. 이 사건 각 토지가 ‘종래의 공공시설’로서 무상귀속의 대상인지 여부에 관한 판단
가. 관련법령
1) 구 보금자리주택건설법 제29조 제1항은 ‘시행자가 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설(주차장·운동장 제외)을 새로 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우 그 귀속에 관하여는 같은 법 제65조를 적용한다. 이 경우 "행정청"은 "시행자"로 본다.’고 규정하고 있다.
2) 구 국토계획법 제2조 제13호는 ‘"공공시설"이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.’고 규정하고, 그 위임에 따른 구 국토계획법 시행령 제4조 제1호는 ‘대통령령으로 정하는 공공용 시설’로서 광장, 녹지, 하천, 방수설비, 구거 등을 규정하고 있다.
3) 구 국토계획법 제65조 제1항은 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.’고 규정하고 있다.
나. 관련법리
1) 택지개발촉진법 제25조, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되기 전의 것) 제65조에 의하면, 택지개발사업의 시행으로 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우에 종래의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속된다. 여기에서 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에는 국유재산법상 행정재산도 포함된다고 보아야 하고, 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설인지 여부는 택지개발사업실시계획의 승인 시점을 기준으로 판단하여야 하므로, 택지개발사업지구 내의 어느 토지가 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에 해당하기 위해서는 택지개발사업실시계획 승인 이전에 이미 적법하게 행정재산으로 된 경우라야 한다.
2) 국유재산법 제6조에 의하면, 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분되며, 행정재산은 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 구분된다.
3) 행정재산은 법령에 의하여 행정재산으로 지정된 경우, 행정처분으로 행정재산으로 사용하기로 결정된 경우, 행정재산으로 실제 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하면 행정재산이 된다. 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 도시계획법 또는 도시재개발법 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 것이다.
4) 일제강점하 토지조사사업 당시의 관계 법령에 의하면, 토지조사사업 당시 지목이 도로, 하천, 구거 등으로 조사되었으나 지번이 부여되지 아니하였을 뿐만 아니라, 소유권의 조사가 이루어져 토지조사부에 등재되거나 토지대장에 등록되지도 않았던 토지는 당시의 현황에 따라 도로, 하천, 구거 등으로 이용되고 있던 국유의 공공용재산이었다고 보아야 하고, 1945. 8. 9. 이전에 조선총독부 소관으로 있던 국유재산은 대한민국 정부수립과 동시에 국가 고유의 권원에 의하여 당연히 국유가 된다.
5) 행정재산은 공용폐지가 되지 아니하는 한 행정재산으로서의 성질을 잃지 아니한다. 공용폐지의 의사표시는 적법한 것인 한 명시적이든 묵시적이든 상관없으나, 행정재산이 사실상 본래의 용도에 사용되고 있지 않다거나 행정주체가 점유를 상실하였다는 정도의 사정만으로는 묵시적 공용폐지가 있었던 것으로 볼 수 없다. 행정재산이 공용폐지되었다는 점은 이를 주장하는 자가 증명할 책임이 있다.
다. 이 사건 각 토지의 ‘종래의 공공시설’ 해당 여부
1) ‘종래의 공공시설’에 해당하는 토지
가) 순번 8 내지 10, 12, 13, 16 내지 19, 22, 24, 26, 39, 40 기재 각 토지
갑 제2, 3, 8, 9, 12호증, 을 제9호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 사업실시계획 승인 무렵 위 토지들은 도로구역에 편입되어 있고, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있으며, 도로로서의 형태를 갖추어 지방도 내지 자연공로로서 공공의 이용에 실제로 사용되고 있는 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실을 앞서 본 관련법리에 비추어 살펴보면, 위 토지들은 인공적 공공용재산인 도로로서 행정재산에 해당한다[위 토지들 중 일부에 대하여 그 현황상 1필지의 일부분이 직접 도로로 사용되는 것이 아니라 도로에 인접한 부지라고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 1필지 전부가 행정재산에 해당한다고 볼 수 있다(대법원 1997. 3. 14. 선고 96다43508 판결 참조)].
나) 순번 29 내지 33, 36, 37 기재 각 토지
갑 제2, 3, 6, 8, 9, 12호증, 을 제9호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 이 사건 사업실시계획 승인 무렵 위 토지들은 도로구역에 편입되어 있고, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있으며(다만 순번 29 기재 토지는 행정재산으로 등재되어 있지 아니하다), 서울외곽순환도로가 이 사건 사업지구를 관통하는 본선 부분에 근접하거나 그 하부에 위치하고 있는 사실, ② 1998. 2. 6. 건설부고시 제40호로 성남시 □□동부터 구리시 ◇◇동 구간을 서울외곽순환고속국도 제11호 ‘판교~구리선’으로 지정하는 도로구역결정·고시 및 1998. 3. 3. 건설교통부고시 제1998-68호로 서울외곽순환고속국도(판교~퇴계원간)에 대한 도로구역 변경결정·고시가 각 이루어진 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실을 앞서 본 관련법리에 비추어 살펴보면, 위 토지들은 서울외곽순환도로의 하위부지로서 그 도로시설의 유지·이용을 위하여 불가피하게 필요한 부분에 해당하여 도로구역으로 지정된 것으로 여겨지고, 위 토지들은 인공적 공공용재산인 도로로서 행정재산에 해당한다.
다) 순번 11, 14, 15, 21, 23, 25 기재 각 토지
(1) 순번 11, 15, 21 기재 각 토지에 관하여 본다. 갑 제2, 3, 8, 9, 12호증, 을 제9호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 이 사건 사업실시계획 승인 무렵 위 토지들은 도로구역에 편입되어 있고, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있는 사실, ② 순번 11, 15, 21 기재 각 토지는 도로로서의 형태를 갖추어 지방도 내지 자연공로로서 공공의 이용에 실제로 사용되고 있는 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실을 앞서 본 관련법리 및 위 가), 나)항에서의 판단에 비추어 살펴보면, 순번 11, 15, 21 기재 각 토지는 인공적 공공용재산인 도로로서 행정재산에 해당한다.
(2) 순번 14, 23, 25 기재 각 토지에 관하여 본다. 갑 제20, 26, 27, 29호증의 각 기재 또는 형상 및 변론 전체의 취지에 의하면, 순번 14, 23, 25 기재 각 토지의 모지번인 ○○리 402, 409 구거는 토지조사사업 당시 지목이 구거로 조사된 것으로 보이나 지번이 부여되지 아니하였을 뿐만 아니라 소유권의 조사가 이루어져 토지조사부에 등재되지 않았고, 1976. 12. 31.에 이르러서야 토지대장에 소유자등록(소유자: 피고)을 원인으로 신규등록된 사실이 인정된다. 위 인정사실을 앞서 본 관련법리에 비추어 살펴보면, 순번 14, 23, 25 기재 각 토지는 당시의 현황에 따라 구거로 이용되고 있던 국유의 공공용재산이었다고 보아야 한다. 또한 갑 제9호증의 기재에 의하면, 순번 14, 23, 25 기재 각 토지는 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있는 사실이 인정되는바, 이러한 사정 등을 감안하면 피고 주장의 사정 및 그 제출의 증거들만으로는 위 토지들이 공용폐지되었다고 보기 어렵고, 특별한 사정이 없는 한 이 사건 사업실시계획 승인 당시에도 공공용재산이었다고 봄이 타당하다.
(3) 결국 순번 11, 14, 15, 21, 23, 25 기재 각 토지 모두 행정재산에 해당한다.
2) ‘종래의 공공시설’에 해당하지 않는 토지(순번 1 내지 7, 20, 27, 28, 34, 35, 38 기재 각 토지)
가) 순번 3, 4, 5 토지 및 순번 6 토지 중 166㎡, 순번 7 토지 중 155㎡는 2019. 10. 23. 이 사건 사업지구에서 제외되었으므로, 구 국토계획법 제65조 제1항에 따라 사업시행자인 원고에게 무상귀속의 대상이 되는 ‘종래의 공공시설’에 해당한다고 보기 어렵다.
나) 앞서 본 사실관계에 더하여 갑 제3, 8, 9, 12호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 순번 2, 6, 7 기재 각 토지의 공부상 지목이 ‘도로’이지만, 위 토지들은 도로구역에 편입되지 않았고, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있지 않으며, 달리 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역의 결정·고시가 있었다고 볼 만한 별다른 근거자료가 없는 점(도로로서의 형태를 갖추었다고 보기도 어렵다), ② 순번 27, 28 기재 각 토지는 공부상 지목이 ‘임야’이고, 위 토지들이 도로구역에 편입되지 않았으며, 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있지 않은 점, ③ 순번 34, 35, 38 기재 각 토지는 공부상 지목이 ‘제방’인데 현실적으로는 서울외곽순환도로가 이 사건 사업지구를 관통하는 본선 부분에 근접하여 위치한 유휴지이고, 위 토지들은 도로구역에 편입되지 않았으며, 달리 이 사건 사업실시계획 승인 당시 법령에 의하여 행정재산으로 지정되거나 행정처분에 의하여 행정재산으로 사용하기로 결정되었다거나 행정재산으로 실제 사용되고 있었다고 볼 만한 별다른 근거자료가 없는 점, ④ 순번 1, 20 기재 각 토지의 공부상 지목이 ‘전’ 또는 ‘답’인데, 위 토지들 역시 원고 제출의 증거들만으로는 이 사건 사업실시계획 승인 당시 법령에 의하여 행정재산으로 지정되거나 행정처분으로 행정재산으로 사용하기로 결정되는 등 공공용재산이었다고 인정하기에 부족한 점을 종합하면, 순번 1, 2, 6, 7, 20, 27, 28, 34, 35, 38 기재 각 토지는 모두 행정재산으로 인정하기 어렵다. 따라서 ‘종래의 공공시설’로 인정하지 아니한다.
다) 원고는, 순번 1, 6, 7 기재 토지의 각 일부 면적이 하천(☆☆천)부지로서 이 부분은 별도의 공용개시행위가 없더라도 행정재산에 해당한다고 주장한다. 살피건대, 하천이 통상 자연적 상태에 의하여 공물로서의 성질을 가진다고 하더라도, 그 종적 구간과 횡적 구역에 관하여 행정행위나 법규에 의한 공용지정이 이루어져야 비로소 국가가 공공성의 목적과 기능을 수행하기 위하여 필요한 행정재산이 된다고 할 것이다(대법원 1999. 5. 25. 선고 98다62046 판결 참조). 이 사건에 관하여 보건대, ① 순번 1 기재 토지의 공부상 지목이 ‘전’이고, 순번 6, 7 기재 토지의 공부상 지목이 각 ‘도로’인 점, ② 순번 1, 6, 7 기재 토지가 ☆☆천의 하천구역으로 결정·고시되었다고 볼 만한 별다른 근거자료가 제출되지 않은 점을 감안하면, 원고 제출의 증거들만으로는 순번 1, 6, 7 기재 토지 중 위 부분이 행정재산에 해당함을 인정하기 부족하다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
3) 소결론
결국 이 사건 각 토지 중 순번 8 내지 19, 21 내지 26, 29 내지 33, 36, 37, 39, 40 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 종래의 공공시설 해당 토지’라 한다)는 모두 이 사건 사업실시계획 승인 당시 행정재산으로서 ‘종래의 공공시설’에 해당한다.
라. 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지의 무상귀속에 관하여
1) 갑 제2, 10, 48, 49호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 국토교통부고시 제2018-526호로 2018. 8. 29. 변경(3차) 승인된 이 사건 사업실시계획에는, 사업시행자에게 무상귀속되는 토지 면적이 181,534㎡이고, 지방자치단체에 귀속되는 도로, 공원, 녹지, 하천 등 대체시설 면적이 758,394.4㎡로 기재되어 있는 사실, ② 국토교통부고시 제2021-1369호로 2021. 12. 24. 변경(8차) 승인된 이 사건 사업실시계획에는 공공시설로서 공원 175,222㎡, 녹지 94,713.1㎡, 하천 49,782㎡, 도로 247,131.8㎡ 등이 포함되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
2) 위 인정사실에 의하면, 아직 그 설치가 완료되지는 않았지만 원고는 이 사건 사업지구 내에 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치하는 공사를 진행하고 있고, 개발행위가 끝나 이 사건 사업에 대한 준공검사를 마친 후 해당 시설의 관리청에 공공시설의 종류와 토지의 세목을 통지하면, 구 국토계획법 제65조 제1, 5항에 따라 위 공공시설은 해당 시설의 관리청에 무상으로 귀속된다.
3) 이러한 사정을 앞서 본 관련법령 및 관련법리에 비추어 살펴보면, 결국 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지는 구 국토계획법 제65조 제1항에 따라 사업시행자인 원고에게 무상귀속의 대상이 되는 ‘종래의 공공시설’에 해당된다.
마. 피고의 주장에 대한 판단
1) 피고는, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 원고에게 무상으로 귀속되려면 이 사건 사업의 시행으로 위 공공시설의 용도가 폐지되어야 하는데, 그 용도가 폐지되지 않고 공공시설로서 기능을 유지하고 있어 무상귀속의 대상이 될 수 없다고 주장한다.
2) 살피건대, 구 보금자리주택건설법 제18조 제1항은 ‘제17조에 따른 지구계획의 승인 또는 변경승인이 있는 때에는 다음 각 호의 승인·허가·인가·결정·신고·지정·면허·협의·동의·해제·심의 등(이하 "인·허가등"이라 한다)을 받은 것으로 보며, 지구계획 승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.’고 규정하고, 같은 항 제7호는 ‘「국유재산법」 제24조에 따른 국유재산의 사용·수익허가, 같은 법 제30조에 따른 행정재산등의 용도폐지’를 규정하고 있다.
국·공유재산법에 의하면, 행정재산은 용도폐지되지 않은 이상 매각·처분할 수 없으며, 행정재산의 용도폐지는 해당 행정재산의 관리청 또는 총괄청만이 할 수 있다. 신·구 공공시설 무상귀속·양도 제도에서 개발사업 인허가를 담당하는 행정청이 종래 공공시설 관리청의 동의 없이도 종래 공공시설의 용도폐지 및 무상귀속·양도에 관한 사항이 포함된 개발사업 인허가를 할 수 있도록 규정한 것은 단지형 개발사업의 시행을 통해서 전체적으로 공공시설이 확충되어 공익이 증진되므로 개별 행정재산 관리청의 이해득실은 중요하지 않다는 점을 고려한 결과로 볼 수 있다. 이러한 ‘단지형 개발사업의 특수성’이 전제되지 않는다면, 개발사업 인허가 행정청이 종래 공공시설의 관리청 또는 총괄청의 동의 없이 행정재산의 용도폐지를 결정한다는 것은 국·공유재산법의 질서에서는 정당화하기 어렵다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결 참조).
갑 제38, 39호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 국토교통부고시 제2010-808호로 2010. 11. 15. 승인된 이 사건 사업실시계획에는 사업시행자에게 귀속되는 토지 181,314㎡(이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 모두 포함되어 있다)가 ‘용도폐지되는 기존 공공시설’로 기재되어 있는 사실, ② 국토교통부고시 제2014-614호로 2014. 10. 14. 변경 승인된 이 사건 사업의 지구계획에는 사업시행자에게 귀속되는 토지 181,598㎡(이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 모두 포함되어 있다)가 ‘용도폐지되는 기존 공공시설’로 기재되어 있는 사실, ③ 국토교통부고시 제2019-578호로 2019. 10. 23. 변경 승인된 이 사건 사업의 지구계획에는 사업시행자에게 귀속되는 토지 165,799.2㎡(이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 모두 포함되어 있다)가 ‘용도폐지되는 기존 공공시설’로 기재되어 있는 사실이 인정된다.
위 인정사실을 앞서 본 관련법령 및 관련법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지는 이 사건 사업의 시행으로 공공시설의 용도가 폐지된 것으로 인정할 수 있다(다만 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지 중 상당 부분은 저류시설, 수변공원, 하천, 도로, 완충녹지 등의 공공시설로 새로 개발되고, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지상에 새롭게 설치되거나 변경되는 공공시설은 준공검사를 마친 후 해당 시설의 관리청에 무상으로 귀속되는바, 결국 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지 중 이 사건 사업의 시행을 통하여도 여전히 공공시설로서의 성격이 유지되는 부분은 이 사건 사업의 시행을 위해 원고에게 일시적으로 귀속되었다가 개발행위 및 준공 후 다시 해당 시설의 관리청에 귀속되는 것이고, 이러한 측면에서도 원고가 위 부분에 대하여 유상으로 소유권을 취득하는 것은 구 국토계획법 제65조 제1항의 취지에 반하여 부당하다고 여겨진다). 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
3) 나아가 만약 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 이 사건 사업의 시행으로 용도폐지가 이루어지지 않았다면, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지에 대하여 이루어진 수용재결도 무효가 되고[행정재산은 공용폐지가 되지 아니하는 한 사법상 거래의 대상이 될 수 없으므로 시효취득의 대상이 되지 아니하고, 관재당국이 이를 모르고 행정재산을 매각하였다 하더라도 그 매매는 당연무효이다(대법원 1996. 5. 28. 선고 95다52383 판결 참조)], 피고가 취득한 위 토지에 대한 수용보상금은 법률상 원인이 없는 것이어서 피고는 원고에게 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지에 상응하는 손실보상금을 부당이득으로 반환하여야 한다. 이러한 측면에서도 원고의 부당이득반환청구를 다투는 피고의 이 부분 주장은 결론에 있어서 받아들이기 어렵다.
4. 부당이득반환의무의 성립
가. 관련법리
1) 택지개발사업 실시계획 승인 당시의 종래의 공공시설은 사업시행자에게 무상귀속되고, 이는 사업시행자가 준공검사를 마친 다음 관리청에게 공공시설의 종류와 토지의 세목을 통지한 시점에서 법률의 규정에 의한 물권변동으로서 사업시행자는 종래의 공공시설을 원시취득하게 되는바, 피고가 사업시행자인 원고의 무상귀속 협의절차에 응하지 않음으로써 부득이 그 사업일정을 맞추고자 원고가 유상매수 협의취득 및 토지수용절차를 거쳐 그 보상금을 지급하고 종래의 공공시설을 취득하였다면, 가사 매매계약과 토지수용절차에서의 재결에 무효나 취소사유가 존재하지 아니한다고 하더라도 이는 피고가 정당한 원인 없이 보상금액 상당의 이득을 얻은 셈이 된다(대법원 2015. 8. 13. 선고 2015다213155 판결 참조).
2) 국유재산법 제75조(과오납금 반환 가산금)는 ‘국가는 과오납된 국유재산의 사용료, 대부료, 매각대금 또는 변상금을 반환하는 경우에는 과오납된 날의 다음 날부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 반환한다.’라고 정하고 있다. 과오납된 국유재산의 매각대금 등은 국가가 법률상 원인 없이 수령하거나 보유하고 있는 부당이득에 해당하고, 반환 가산금은 부당이득에 대한 법정이자의 성질을 가진다. 반환 가산금에 관한 국유재산법 제75조는 부당이득의 반환범위에 관한 민법 제748조에 대한 특칙으로서 수익자인 국가의 선의·악의를 불문하고 적용된다. 한편 부당이득반환의무는 일반적으로 기한의 정함이 없는 채무로서 수익자는 이행청구를 받은 다음 날부터 이행지체로 인한 지연손해금을 배상할 책임이 있다. 과오납된 국유재산 매각대금에 대하여 매수인이 반환을 청구한 이후에는 법정이자의 성질을 가지는 과오납금 반환 가산금 청구권과 이행지체로 인한 지연손해금 청구권이 경합적으로 발생하고, 청구권자는 자신의 선택에 따라 그중 하나의 청구권을 행사할 수 있다(대법원 2019. 4. 11. 선고 2017다223156 판결 참조).
나. 판단
1) 사업시행자에게 무상귀속되는 종래의 공공시설에 해당하는지 여부에 관한 판단 시점은 사업실시계획 승인 당시이고, 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지가 이 사건 사업실시계획 승인 당시 종래의 공공시설에 해당함은 앞서 본 바와 같다.
원고는 이 사건 사업을 시행함에 있어 무상귀속의 대상이 되는 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지를 유상으로 취득하여 사업을 시행할 필요가 없음에도 불구하고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지의 관리청이 원고의 거듭되는 무상귀속 협의절차 요구에 응하지 않아, 원고가 이 사건 사업의 일정에 맞추고자 부득이하게 2018. 11. 27. 수용재결에 따라 피고에게 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지에 대한 손실보상금 13,081,138,100원을 공탁하고 위 토지를 유상으로 취득하였다.
이로써 피고는 정당한 원인 없이 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지에 관한 손실보상금 13,081,138,100원 상당의 이득을 얻고 원고에게 같은 금액 상당의 손해를 입게 하였는바, 피고는 원고에게 위 금액 상당의 부당이득금 및 이에 대한 과오납금 반환가산금 내지 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
2) 이에 대하여 피고는, 이 사건 사업이 준공되지 아니한 상태에서는 종래의 공공시설의 무상귀속 자체가 문제되지 아니하고 원고의 부당이득반환청구권도 성립하지 아니한다고 주장한다.
살피건대, 구 국토계획법 제65조 제5항은 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자는 개발행위가 끝나 준공검사를 마친 때에는 해당 시설의 관리청에 공공시설의 종류와 토지의 세목을 통지하여야 한다. 이 경우 공공시설은 그 통지한 날에 해당 시설을 관리할 관리청과 개발행위허가를 받은 자에게 각각 귀속된 것으로 본다.’고 규정하고 있으나, 위 규정은 종래의 공공시설이 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 시점에 관한 것이고, 이 사건의 경우는 원고가 무상귀속의 대상이 되는 이 사건 종래의 공공시설 해당 토지를 유상으로 취득할 필요가 없는데도 불구하고 부득이하게 유상으로 취득함으로써 피고가 얻은 이득이 부당이득이 되는지에 관한 것으로, 무상귀속의 시점이 원고가 위 토지에 대한 손실보상금을 지급한 이후라 하여 부당이득반환청구권이 성립하지 않는 것은 아니다(대법원 2015. 8. 13. 선고 2015다213155 판결 참조). 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
3) 과오납금 반환 가산금 산정에 적용할 이율은 국유재산법 제75조에 따라 정해지는 가산금의 비율에 따라 정해진다. 국유재산법 시행령 제73조는 ‘법 제75조에서 “대통령령으로 정하는 이자”란 고시이자율을 적용하여 산출한 이자를 말한다.’고 규정하고, 국유재산 사용료 등의 분할 납부 등에 적용할 이자율 고시(기획재정부 고시 제2013-15호) 제1조 제1항은 ‘국유재산법 시행령 제73조에서 규정하는 “총괄청이 고시하는 이자율(고시이자율)”은 분기별 변동 이자율의 형태로 한다.’는 취지로 규정하고, 같은 조 제2항은 ‘제1항에 따라 매 분기별로 새로 적용하는 고시이자율은 각각 직전 분기 중 전국은행연합회에서 가장 마지막으로 공시하는 “신규취급액기준 COFIX”로 한다.’고 규정하고 있다.
결국 과오납 손실보상금에 가산되는 법정이자는 위와 같은 “신규취급액기준 COFIX” 이율에 따라 계산하여야 한다. 갑 제32호증의 기재에 의하면, 원고가 손실보상금을 공탁한 다음 날인 2018. 11. 28.부터 2018. 12. 31.까지 적용되는 “신규취급액기준 COFIX” 이율은 연 1.83%이며, 2019. 1. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일인 2019. 3. 18.까지 적용되는 “신규취급액기준 COFIX” 이율은 연 2.04%인 사실을 인정할 수 있다.
4) 따라서 피고는 원고에게 부당이득금 13,081,138,100원 및 이에 대하여 원고가 구하는 바에 따라 2018. 11. 28.부터 2018. 12. 31.까지 연 1.83%의, 2019. 1. 1.부터 2019. 3. 18.까지 연 2.04%의, 이 사건 소장 부본 송달일 다음 날인 2019. 3. 19.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당하다고 인정되는 이 법원 판결 선고일인 2022. 8. 17.까지 민법이 정한 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 과오납금 반환 가산금 내지 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들이고, 이 법원에서의 청구 변경을 포함하여, 제1심판결을 주문과 같이 변경한다.
판사 최항석(재판장) 공도일 오영상
