행정처분 집행정지 요건과 본안 승소가능성 불인정 사안

요지

행정처분의 효력정지나 집행정지를 구하는 신청사건에서는 행정처분 자체의 적법여부를 판단할 것이 아니고 그 행정처분의 효력이나 집행 등을 정지시킬 필요가 있는지 여부(사업에 중대한 영향을 미칠지 여부)를 종합적으로 판단해야 한다

판결내용

판결 내용은 붙임과 같습니다.

상세내용

주문과 같다.

이 유

1. 소명사실

기록에 의하면 다음과 같은 사실이 소명된다.

가. 피신청인은 2014. 6. 11. 신청인에 대하여 납부기한을 2014. 6. 30.로 하여 별지 기재와 같이 2009년 1기부터 2012년 2기까지(이하 ⁠“이 사건 기간”이라고 한다) 각 부가가치세 합계 244,172,348,830원을 부과하였다(이하 ⁠“이 사건 처분”이라 한다).

나. 이 사건 처분의 이유는, AAA가 국토교통부와 일반철도 유지보수 위·수탁계약을 체결하여 이 사건 기간 동안 국토교통부에 유지보수용역을 제공하였음에도 불구하고, 그 유지보수용역 제공과 관련한 세금계산서를 발행할 때 유지보수비의 30%에 해당하는 금액은 공급받는 자를 국토교통부로 하여 발행하고, 유지보수비의 70%에 해당하는 금액은 공급받는 자를 신청인으로 하여 발행함으로써, 신청인이 위 유지보수비의 70%에 해당하는 금액을 매입금액으로 하여 이 사건 기간 동안 146,916,182,156원의 부가가치세를 부당하게 공제받았다는 것이다.

다. AAA와 국토교통부 사이에는 2004년부터 AAA가 일반철도 유지 보수용역을 제공하는 내용의 일반철도 유지보수 위·수탁계약이,AAA와 신청인 사이에는 2006년부터 AAA가 선로를 사용하고 신청인에게 사용료를 지급하는 내용의 일반철도 선로등 사용계약이, 신청인과 국토교통부 사이에는 2004년부터 일반 철도 시설자산 관리위탁 계약이 각 체결되어 갱신되면서 이 사건 기간에까지 유지되었다(계약서상 기재된 당사자는 ⁠‘건설교통부장관’ 또는 ⁠‘국토해양부장관’, ⁠‘AAA사장’, ⁠‘BBB이사장’이나, 이하 ⁠‘국토교통부’, ⁠‘AAA’, 신청인이라고만 한다).

라. 이 사건 기간에 유효하였던 위 각 계약을 보면, AAA와 국토교통부 사이의 일반철도 유지보수 위·수탁계약 제6조는 국토교통부가 AAA에 유지보수비용을 지급하는 것으로 규정되어 있었으나, AAA와 신청인 사이의 일반철도 선로등 사용계약 제9조는 AAA가 선로등 사용료를 신청인에게 납부하여야 하지만, ⁠‘필요한 경우 신청인이 AAA에게 지급해야 할 일반 철도 유지보수비와 상계처리할 수 있다’는 단서조항을 두었다.

마. 2006년부터 이 사건 기간까지 일반철도 유지보수비의 70%에 해당하는 부분은 신청인이 선로등 사용료를 상계처리하는 방식으로 지급되었고, 나머지 30%에 해당하는 부분은 국토교통부가 AAA에게 직접 지급하였으며, 그러한 방식에 대해 3자간 별다른 이의는 없었다.

바. 신청인이 이 사건 처분의 징수유예 신청을 하자, 피신청인은 2014. 6. 30. 이 사건처분의 징수를 2014. 12. 31.까지 유예하는 징수유예승인을 하였다.

사. 신청인은 피신청인에게 징수유예와 관련하여 납세담보로서 주식회사 CCC은행(이하 ⁠“CCC은행”이라 한다)이 2014. 7. 1. 발생한 납세보증서를 제출하였는바, 그에 의하면 CCC은행은 보증기간 만료일인 2014. 12. 31.까지 신청인이 이 사건 처분에 따른 국세를 완납하지 않을 경우 보증금액인 268,589,583,720원의 범위 내에서 위 국세를 납부할 것을 보증하였다.

2. 판단

가. 본안소송에서 신청인의 승소가능성 또는 패소가망성이 판단대상인지 여부

1) 신청인은 AAA와 사이에 AAA로부터 유지보수용역을 제공받고 그 용역비를 지급할 법률상, 계약상 원인이 존재하므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하고, 피신청인은 그러한 원인이 부존재하므로 본안소송에서 이 사건 처분이 취소될 가능성이 거의 없다고 주장하면서 서로 본안소송에서의 승소가능성에 관하여 다투고 있으므로 먼저 이에 관하여 본다.

2) 행정처분의 효력정지나 집행정지를 구하는 신청사건에서는 행정처분 자체의 적법 여부를 판단할 것이 아니고 그 행정처분의 효력이나 집행 등을 정지시킬 필요가 있는지의 여부, 즉 행정소송법 제23조 제2항 소정 요건의 존부만이 판단대상이 되고, ⁠‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인한 손해발생의 우려’ 등 그 적극적 요건에 관한 주장·소명책임은 원칙적으로 신청인 측에 있으며, 이러한 요건을 결여하였다는 이유로 효력정지 신청을 기각한 결정에 대하여 행정처분 자체의 적법 여부를 가지고 불복 사유로 삼을 수 없다(대법원 2011. 4. 21. 자 2010무111 전원합의체 결정 참조). 처분 등의 집행정지를 구하는 신청사건에 있어서는 처분 등 그 자체의 적법 여부, 즉 본안소송에서 신청인의 승소가능성 또는 패소가망성은 판단대상이 아니고, 그 처분 등의 효력이나 집행을 정지할 것인지 여부에 대한 행정소송법 제23조 제2항 본문 소정의 요건의 존부를 판단하여야 한다. 그러나 집행정지제도의 목적은 본안소송에서 승소판결을 얻기까지 사이에 신청인의 지위를 잠정적으로 보호하려는 데 있으므로 본안에서 신청인이 승소할 가망이 전혀 없음에도 불구하고 집행정지 신청을 인용하는 것은 제도의 취지와 이념에 반한다. 따라서 신청인이 본안에서 승소할 가망이 없다는 것은 집행정지의 소극적 요건이 된다. 이는 대법원이 현행 행정소송법 시행 후에 나온 대법원 1986. 3. 21.자 86두5 결정을 비롯하여 여러 차례 반복하여 판시해 온 확립된 법리이다. 다수의견은 바로 이러한 법리를 당연한 전제로 선언하고 있는 것이다(위 전원합의체 판결의 다수의견에 대한 보충의견 참조).

3) 위 법리 및 제1항 소명사실에 비추어 보건대, AAA와 국토교통부 사이의 일반철도 유지보수 위·수탁계약에는 국토교통부가 AAA에 유지보수비용을 지급하는 것으로 규정되어 있으나, AAA와 신청인 사이의 일반철도 선로등 사용계약에 AAA가 신청인에게 사용료를 지급하지만 ⁠‘필요한 경우 신청인이 AAA에게 지급해야 할 일반 철도 유지보수비와 상계처리할 수 있다’는 단서조항을 두어 실제로 그렇게 상계처리를 하였고, 신청인의 상급기관이라고 할 수 있는 국토교통부가 이에 대하여 별다른 문제를 제기하지 않으면서 상당한 기간 AAA에 유지보수비의 30%만 지급해 온 정황까지 보면 신청인이 AAA로부터 일반철도 유지보수 용역을 제공받고 그 용역비를 지급하기로 하는 묵시적인 합의가 있었다고 볼 여지도 있으므로 신청인이 본안에서 승소할 가망이 없다는 집행정지의 소극적 요건은 인정하기 어렵다.

나. 보전의 필요성에 대한 판단

1) 행정소송법 제23조 제2항에서 행정청의 처분에 대한 집행정지의 요건으로 들고 있는 '회복하기 어려운 손해'라고 하는 것은 원상회복 또는 금전배상이 불가능한 손해는 물론 종국적으로 금전배상이 가능하다고 하더라도 그 손해의 성질이나 태양 등에 비추어 사회통념상 그러한 금전배상만으로는 전보되지 아니할 것으로 인정되는 현저한 손해를 가리키는 것으로서 이러한 집행정지의 적극적 요건에 관한 주장·소명책임은 원칙적으로 신청인 측에 있고, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률상의 과징금 납부명령은 그 집행에 따른 손해도 통상의 경우에는 사후의 금전배상에 의하여 그 전보가 가능 한 경제적 손실에 그치는 것으로 볼 수가 있다. 다만 그렇다고 하여 구체적인 경우에 그 집행에 따른 경제적 손실이 기업 경영 전반에 미치는 파급효과로 말미암아 해당 사업자의 전체 자금사정이나 사업에 중대한 영향을 미칠 가능성을 일률적으로 배제할 수는 없고 그러한 사유가 있는 경우에는 과징금 납부명령의 집행으로 인한 손해의 추상적 성질 또는 태양이 재산상의 손해에 속한다고 하여 언제나 '회복할 수 없는 손해'에 해당하지 아니한다고 단정할 수 없지만, 구체적 사건에서 그러한 사유로 인하여 '회복 할 수 없는 손해'가 발생할 것으로 인정하기 위하여는 어디까지나 당해 과징금 납부명령의 집행정지를 구하는 신청인 측에서 그에 관한 주장·소명책임을 다하여야만 할 것이다(대법원 1999. 12. 20. 자 99무42 결정 참조). 이와 같은 법리는 이 사건 처분에도 동일하게 적용된다 할 것이다.

2) 이러한 법리와 제1항 소명사실 등에 비추어 기록을 보면, 이 사건 처분의 집행에 따른 경제적 손실이 신청인 경영 전반에 미치는 파급효과로 말미암아 신청인의 전체 자금사정이나 사업에 중대한 영향을 미칠 가능성이 있어서 신청인에게 회복할 수 없는 손해가 발생할 우려가 있다거나 이를 예방하기 위하여 이 사건 처분의 효력을 정지할 긴급한 필요가 있다고는 인정되지 않는다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

(가) 신청인은 정부출연기관으로 매년 국고에서 연간 1천억 원 이상의 기관운영비 를 지원받고 있으며 이 사건 처분에 의한 부가가치세를 납부하기 위해서는 해당 금액을 정부예산에 편성한 후 국회의결을 거쳐야 한다. 그리고 신청인의 예산안을 편성하는 국토교통부는 정부 예산안이 매년 9월 이전에 확정되므로 2016년도 예산안이 편성 되는 2015년에야 예산안에 반영하는 것이 가능하고, 추징세액을 체납할 경우 가산세와 신청인 계좌 압류 등 강제집행이 예상되며 그 경우 신청인이 진행하는 철도건설사업 총 34개 사업에 대한 기성금 지급 지연으로 건설회사 입금체불, 건설회사 연쇄부도 등 심각한 사회, 경제적 문제가 야기되고, 철도 개량사업 중단 및 철도공사에 대한 유지보수 예산 미집행 등으로 철도안전 확보에 심각한 문제가 발생하며 철도관련 국정과제 추진이 전면 보류되는 것이 불가피하다는 입장이다. 신청인은 또한 설령 피신청인이 납세보증서를 제출한 CCC은행에 해당 금액을 징수하여 조세채권의 만족을 얻고, 이후 CCC은행이 신청인에 대하여 구상권을 행사하게 되는 상황이라 할지라도 위와 같은 문제는 동일하게 발생한다고 주장한다. 국세기본법 제33조 제2항은 ⁠‘세무서장은 납세담보를 제공받은 국세·가산금과 체납처분비가 담보의 기간에 납부되지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 담 보로써 그 국세·가산금과 체납처분비를 징수한다’고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 국세기본법 시행령 제16조 제2항 제3호는 세무서장은 납세담보가 납세보증서인 경우 국세징수법에서 정하는 납세보증인으로부터의 징수 절차에 따라 징수한 금전을 해당 국세·가산금과 체납처분비에 충당한다고 규정하고 있다. 국세징수법 제12조에 의하면 세무서장은 납세자의 체납액을 납세보증인으로부터 징수하려면 납세보증인에게 징수하려는 체납액의 과세기간, 세목, 세액 및 그 산출 근거, 납부기한, 납부장소와 제2차 납세의무자로부터 징수할 금액 및 그 산출 근거와 그 밖에 필요한 사항을 적은 납부통지서로 고지하여야 하고, 이 경우 납세자에게 그 사실을 통지하여야 한다. 한편 국세징수법 제19조에 의하면 징수유예기간이 지날 때까지 가산금이 발생하지 않는다.

위와 같은 규정을 종합하면 징수유예기간의 종료일인 2014. 12. 31.까지는 이 사건 처분에 가산금이 발생하지 않고, 그 이후에 신청인이 이 사건 처분에 의한 부가 가치세를 납부하지 않는 경우 피신청인은 CCC은행에 해당 금액을 징수하여 조세채권의 만족을 얻을 것으로 보이며 그 과정에서 가산금이 과다하게 발생하지는 않을 것으로 예상된다. 이 경우 신청인에게는 CCC은행과 사이에 구상관계만이 남게 된다.

한편, 일반철도 유지보수를 위탁한 국토교통부는 피신청인이 즉각적인 징수절차에 들어갈 것을 전제로 하여 예상되는 문제점을 지적하였으나, 실제로는 CCC은행이 신청인에게 구상을 할 때 예상되는 문제점을 고려하는 것이 더 타당해 보이는바, 과세관청과 달리 금융기관인 CCC은행이 신청인의 재산에 강제집행을 하기 위하여는 상당한 시간이 걸릴 뿐만 아니라, CCC은행으로서도 예산편성을 통한 재원 마련에 시간이 걸릴 뿐 이행불능이 발생할 가능성은 낮아 보이는 신청인의 사업을 방해하는 방향으로 예금 압류 등 법적 조치를 취하는 것은 지양할 수도 있을 것으로 보이는 점까지 고려하면, 이 사건 처분의 효력이 유지됨으로 피신청인이 CCC은행에 징수를 하고 CCC은행이 신청인에게 구상을 할 것이라는 점만으로는 신청인이 주장하는 것처럼 철도건설사업 지연 등의 회복할 수 없는 손해가 발생된다는 점이 소명되었다고 볼 수 없다.

(나) 신청인은 이 사건 처분에 따른 부가가치세를 납부하지 못하는 사실이 시장에 알려질 경우 신청인이 사실상 정부기관과 동일한 조직이라는 시장의 인식이 훼손되어 신용도가 하락하여 조달금리가 0.15%에서 0.2% 정도 인상될 것이 예상되며, 이 경우 2014년부터 2017년까지 총 1,400억 원 정도의 막대한 비용증가가 예상된다고 주장하나, 신청인은 국고의 지원을 받고, 기획재정부 장관이 정하는 위탁집행형 준정부기관이 라는 점, 이 사건 처분의 집행은 피신청인이 외환은행에 징수하는 것으로 이루어질 가능성이 높은바 그 경우 남게 되는 구상관계는 신청인이 CCC은행으로부터 이 사건 처분에 따른 세액 상당액을 차용한 것과 경제적 실질이 비슷한 점, 신청인은 스스로 1년에 3조 원 수준의 사채를 발행할 계획이라고 하는바, 이러한 사채발행 계획에 비추어 볼 때 통상적인 대출금 기준으로 약 2,442억 원이 지나치게 큰 금액이라고 하기 어려운 점을 감안해 보면 이 사건 처분의 집행으로 인하여 조달금리가 급등할 것이라는 점이 소명되었다고 보기 어렵다.

(다) 이 사건 처분이 적법한 것으로 확정된다고 가정할 경우 신청인이 국고의 지원 을 받아 이 사건 처분에 따른 부가가치세를 납부할 수도 있을 것으로 보이므로, 신청인에게 이 사건 처분에 따른 부가가치세를 납부할 재원이 없다고 보기는 어렵다. 다만 신청인이 국고의 지원을 받기 위해서는 시간이 걸리고 그 기간 동안에 이 사건 처분의 집행으로 회복할 수 없는 손해가 발생할 수 있다는 것이 신청인 주장으로 이해되는데, 이는 이 사건 처분에 따른 부가가치세 납부를 위한 재원은 2016년에야 예산 반영이 가능하다는 국토교통부의 입장에 근거하고 있다. 그러나 국가재정법 제89조의 추가경정예산안 등을 통하여 조기예산배정을 받는 방안도 완전히 배제할 수 없다는 점을 감안하면 이 사건 처분의 집행에 따른 경제적 손실이 기업 경영 전반에 미치는 파급효과로 말미암아 신청인의 전체 자금사정이나 사업에 중대한 영향을 미칠 가능성이 있다는 점이 소명되었다고 보기도 어렵다.

(라) 신청인은 CCC은행의 대납 후 신청인에 대한 구상 문제가 남는 경우 연 7.18%의 연체 대출금리가 적용될 것이나, 이 사건 처분이 취소된다고 가정할 경우 연 2.9%의 환급가산금이 가산될 뿐이므로 이 사건 처분에 따른 부가가치세 약 2,442억 원에 대하여 매년 4% 상당의 차액(연간 약 98억 원)이 발생하고, 이는 영원히 회복할 수 없는 손해라고 주장한다.

그러나, 연체 대출금리가 7.18%라는 점을 인정할 자료가 없을 뿐만 아니라, 납세의무자가 대출을 받아 세금을 납부하고 후에 과세처분이 법원에 의해 취소되는 경우 환급가산금과 납세의무자의 대출금리의 차이는 언제나 발생할 수 있는 것으로서 이를 과세처분의 집행에 따른 경제적 손실이 기업 경영 전반에 미치는 파급효과로 말미암아 해당 사업자의 전체 자금사정이나 사업에 중대한 영향을 미칠 가능성을 인정하는 사정으로 볼 수 없고, 또한 회복할 수 없는 손해가 발생한다는 점을 인정할 만한 소명자료도 없다.

3. 결론

그렇다면, 신청인이 한 이 사건 신청은 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 결정은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로 이를 취소하고, 신청인이 한 신청을 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

출처 : 대전고등법원 2014. 11. 21. 선고 대전고등법원 2014루306 판결 | 국세법령정보시스템