지자체가 주택건설 승인 조건으로 도로 무상귀속 요구 시 효력은?

부당 이득금 반환

 ⁠[청주지법 2012. 1. 27. 선고 2011가합4633 판결 : 항소]

【판시사항】

지방자치단체가 甲 주식회사의 주택건설사업에 대하여, 사업부지 내 도로를 폐지하고 인접 도로들을 잇는 도로를 개설하되 새로이 도로에 편입되는 사유지에 관하여 甲 회사가 토지보상금을 지급한 후 소유권을 지방자치단체에 무상귀속한다는 조건으로 사업계획을 승인한 사안에서, 위 사업승인조건이 당연무효라고 볼 수 없다고 한 사례

【판결요지】

지방자치단체가 甲 주식회사의 주택건설사업에 대하여, 사업부지 내에 있는 도로를 폐지하고 인접 도로들을 잇는 도로를 개설하되 새로이 도로에 편입되는 사유지에 관하여 甲 회사가 토지보상금을 지급한 후 소유권을 지방자치단체에 무상귀속한다는 조건으로 사업계획을 승인한 사안에서, 위 도로가 사업부지와 접해 있지 않더라도 甲 회사가 건설한 아파트 주민의 통행에 상당한 도움이 되고 있어서 甲 회사의 주택건설사업과 아무런 관련이 없다거나 위 사업에 불필요하다고 볼 수 없으므로, 위 사업승인조건을 부과한 것이 부당결부금지의 원칙, 비례의 원칙에 위배된다거나 재량권을 일탈·남용한 처분에 해당한다고 할 수 없고, 도로의 종류와 관련 법령의 취지 등에 비추어 지방자치단체가 도로개설비용을 부담하지 않는다고 하여
도로법 제67조,
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조 제1항에 반한다고 할 수 없다는 등 이유로, 사업승인조건이 당연무효라고 볼 수 없다고 한 사례.

【참조조문】

행정소송법 제27조,
도로법 제8조,
제67조,
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제43조,
제47조 제1항,
도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제9조

【전문】

【원 고】

주식회사 미르도시건설 ⁠(소송대리인 변호사 김태석)

【피 고】

증평군 ⁠(소송대리인 변호사 이광형)

【변론종결】

2012. 1. 18.

【주 문】

 
1.  원고의 청구를 기각한다.
 
2.  소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】

피고는 원고에게 374,234,100원 및 그 중 355,600,000원에 대하여는 2006. 8. 17.부터, 18,634,100원에 대하여는 2007. 1. 9.부터 각 이 사건 소장부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 비율에 의한 금원을 지급하라.

【이 유】

1. 기초 사실
 
가.  원고는 2005. 11.경 충북 증평군 증평읍 초중리 45-4 외 11필지 7,946㎡(이하 ⁠‘이 사건 사업부지’라 한다) 지상에 증평 파라디아 2차 아파트 112세대(이하 ⁠‘이 사건 아파트’라 한다)를 건설하는 내용의 주택건설사업계획을 수립하고, 주택법 제16조에 정하여진 사업계획승인을 받기 위하여 2005. 11. 25. 승인권자인 증평군수에게 위 건설사업에 대한 사업계획승인신청을 하는 한편, 2005. 12. 1. 이 사건 사업부지 내의 피고 소유의 토지인 충북 증평군 증평읍 초중리 47-19 대 502㎡와 같은 리 47-24 대 1㎡를 매매대금 306,830,000원에 매수하였다.
 
나.  원고는 당시 위 사업계획에서 이 사건 사업부지 내에 있는 도로인 소로 2-3호선을 폐지하겠다는 내용을 제출하였는데, 증평군수는 위 신청에 대하여 주무부서에 그 내용을 검토케 하여 2005. 12. 16. 원고에게 ⁠‘군(郡)계획시설(소로 2-3호선)은 공공시설로 일부 도로를 폐지할 경우 동선체계가 이루어지지 않고 막다른 도로가 형성되어 현재 거주하고 있는 주민의 진·출입이 어려워지며 또한 차량소통에 지장을 초래할 뿐만 아니라 사유재산의 가치하락 등으로 민원발생이 예상되므로 폐지가 어려우니 동선체계가 이루어질 수 있도록 사업계획을 변경하여 재협의하여야 한다’는 뜻을 알렸다.
 
다.  이에 원고는 2006. 1. 13. 소로 2-3호선의 노선을 단축하고, 이 사건 사업부지에 인접한 대로 3-1호선과 중로 2-6호선을 잇는 폭 15m, 길이 120m, 면적 1,795㎡의 중로 2-16호선(이하 ⁠‘이 사건 도로’라 한다) 도로를 개설하되, 위 도로에 포함되는 사유지의 토지수용보상비용과 도시계획도로 개설비용을 모두 원고가 부담할 경우 너무 부담이 과중하므로, 피고가 원고에게 매도한 위 초중리 47-19 토지와 47-24 토지의 매매대금으로 이 사건 도로에 편입되는 사유지에 대하여 피고가 보상을 실시하고, 추가 보상비용이 발생하면 그 비용은 원고가 부담하겠다고 제의하였다.
 
라.  이에 대하여 피고 소속의 건설교통과 담당공무원은 위 사업계획을 검토하여 증평군수에게 ⁠‘초중리 47-19 토지와 47-23(47-24의 오기인 듯하다. 이하 같다) 토지 매각비용만큼 토지보상비용에서 상계해주는 것은 관련 규정이 없고, 특혜시비 및 향후 타지구 주택건설사업을 위한 군계획도로 개설 요청 시 형평성 등이 문제되고, 따라서 소로 2-3호선 폐지로 인한 대책 마련 등을 위하여 이 사건 도로의 개설이 필요하나, 비용부담에 관하여 위 초중리 47-19 토지와 47-23 토지의 매매대금으로 부담하는 사업계획은 피고의 형편과 부합하지 않는다’라는 보고를 하였다.
 
마.  원고는 2006. 1. 23. 다시 이 사건 도로의 개설을 원고의 사업계획에 포함시키는 내용으로 사업계획을 조정한 후 증평군수에게 재협의 요청을 하였고, 이에 피고는 2006. 1. 24. 원고의 사업계획을 검토한 다음, 소로 2-3호선을 폐지하되 원활한 교통소통을 위하여 이 사건 도로의 토지보상 후 피고에게 무상귀속하여야 한다는 결과를 통보하였다.
 
바.  그 뒤 피고는 2006. 1. 25. 원고에게 ⁠‘이 사건 도로의 토지보상에 동의하며 도로개설에 따른 토지보상 후 소유권에 대하여는 주택건설사업 준공 전까지 피고에게 무상귀속하여야 하고, 군계획시설(도로)에 포함된 사유지는 소유권확보(토지사용승낙서 포함) 후 본 사업 착공 전 제출할 것’을 조건(이하 ⁠‘이 사건 사업승인조건’이라 한다)으로 하여 위 사업계획을 승인하였다.
 
사.  위와 같은 조건에 따라 원고는 2006. 2. 3. 피고에게 이 사건 도로에 편입되는 사유지 수용보상과 관련하여 민간사업자인 원고가 개별적으로 토지매입을 하기에는 어려움이 있다는 이유로 자신은 사유지 보상 관련 비용을 예치하기로 하되 보상진행 업무가 이루어질 수 있도록 피고가 협조하여 줄 것을 요청하여, 원·피고는 2006. 4. 14. 이 사건 도로의 개설사업과 관련하여 피고가 이 사건 도로에 포함된 사유지에 관한 보상계획 수립, 보상액 산정을 통한 보상협의, 보상체결 및 보상금 지급 등의 업무를 수행하고, 원고는 토지 등의 취득 및 수용재결에 소요되는 사업비를 피고에게 예치하기로 하는 내용의 ⁠‘보상업무 위임·위탁 협약’(이하 ⁠‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였다.
 
아.  위 협약에 따라 원고는 피고에게 2006. 8. 17. 355,605,000원을, 2007. 1. 9. 19,000,000원을 각 지급하였고, 피고는 위와 같이 지급받은 원고의 비용으로 이 사건 도로부지에 속한 사유지를 매수한 후 자신의 비용으로 이 사건 도로의 확장공사를 시행하여 2007. 12. 10. 준공하였으며, 이어 2007. 12. 28. 원고가 예치한 위 토지수용보상비용 중 지출하고 남은 365,900원을 환급하였다.
 ⁠[인정 증거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 4, 5, 21, 22호증, 을 제2 내지 6, 8, 13 내지 17호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
 
2.  원고의 주장 및 판단 
가.  원고 주장의 요지
이 사건 도로는 이 사건 사업부지와 접하여 있지도 않고, 이 사건 아파트의 통행을 위하여 필수적인 도로가 아님에도 피고가 원고에 대하여 이 사건 도로의 토지수용보상금을 부담하게 한 것은 행정처분의 부당결부금지 원칙, 비례의 원칙에 위배되고, 재량권의 일탈·남용에 해당하여 무효이며, 이 사건 사업승인조건이 무효인 이상 이를 이행하기 위하여 체결된 보상업무 위임·위탁 협약도 무효이다.
또한 이 사건 도로는 도로법의 적용대상으로서 관리청인 피고에게 개설의무가 있다고 할 것이니, 피고가 원고에게 부가한 이 사건 사업승인조건은 도로법 제67조를 위반한 것이고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조 제1항에 의하면, ⁠“도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이는 도시계획시설 도로로 지정한 지방자치단체에게 도로의 매입을 강제하고 있는 것으로서, 이 사건의 경우 피고는 소로 2-69호를 도시계획도로로 지정한 때로부터 10년 이내에 토지를 수용하여야 함에도 예산의 부족을 이유로 들어 이를 매입하지 아니함으로써 토지 소유자들의 재산권을 침해한 것인데, 원고가 주택건설사업계획승인을 신청하려 하자 자신이 부담하여야 할 비용을 원고에게 전가한 것이므로, 이러한 이 사건 사업승인조건이나 이를 이행하기 위한 이 사건 협약은 위 법규정에 위배되어 역시 무효이다.
따라서 피고는 무효인 이 사건 사업승인조건 및 이 사건 협약에 따라 원고로부터 토지수용보상금 374,234,100원을 지급받음으로써 법률상 원인 없이 위 금원 상당의 이익을 얻고 원고에게 같은 액수 상당의 손해를 가하였으므로, 이를 원고에게 반환할 의무가 있다.
 
나.  판단
수익적 행정행위에 있어서는 법령에 특별한 근거 규정이 없다고 하더라도 그 부관으로서 부담을 붙일 수 있으나, 그러한 부담은 비례의 원칙, 부당결부금지의 원칙에 위배되지 않아야만 적법하다고 할 것이다( 대법원 1997. 3. 11. 선고 96다49650 판결 등 참조).
갑 제2호증의 2, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제18호증, 을 제1호증의 1 내지 10, 을 제10호증의 1 내지 6의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 사업부지는 국도 34호선, 중로 2-6호선, 대로 3-1호선, 이 사건 도로로 둘러싸여 있고, 이 사건 아파트의 주 출입구는 중로 2-6호선 도로와 접하고 있으며, 이 사건 도로는 이 사건 사업부지와 접하지는 아니한 사실, 이 사건 도로는 확장개설 이전에는 폭이 4m 정도 되는 도로로서 차량의 교행이 불가능하였던 사실, 이 사건 아파트 입주민이 청주방면으로 가려고 하는 경우, 이 사건 도로를 이용하지 아니할 때에는 이 사건 아파트 입구에서 청주방면으로 가기 위하여 통과하여야 하는 초중사거리까지 1.12㎞를 진행하여야 하나, 이 사건 도로를 이용하면 403m를 진행하면 초중사거리에 도달하는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정 사실에 의하면, 이 사건 도로가 비록 이 사건 사업부지와 접하고 있지 않다고 하더라도, 청주방면으로 가는 이 사건 아파트 주민의 통행에 상당한 도움이 되고 있다고 할 것이어서 원고의 주택건설사업과 아무런 관련이 없다거나 위 사업에 불필요하다고 볼 수는 없고, 따라서 이 사건 사업승인조건을 부과한 것이 부당결부금지의 원칙, 비례의 원칙에 위배된다거나 재량권을 일탈·남용한 처분에 해당한다고 할 수 없다(설령 이 사건 사업승인조건을 부과한 것이 부당결부금지의 원칙, 비례의 원칙에 위배되어 위법하다고 하더라도, 원고의 주택사업계획은 33,456,800,000원의 사업비를 들여 아파트 112세대를 건축하는 규모의 사업임에 반하여, 원고가 지급한 토지수용보상금은 그 100분의 1 상당인 374,234,100원에 불과한 데다가, 앞서 본 바와 같이 원고 스스로 이 사건 도로의 개설을 이 사건 주택사업의 내용에 포함시킨 점 등을 고려하면, 이 사건 사업승인조건이 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고는 볼 수 없다고 할 것이다).
또한 을 제7호증의 1, 3의 각 기재에 의하면, 충청북도지사는 1985. 9. 3. 충청북도 고시 제70호에 의하여 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지)에 의거하여 소로 2-69호선을 도시계획도로로 결정하였고, 2001. 7. 28. 충청북도 고시 제2001-108호로 위 소로 2-69호선을 이 사건 도로로 변경결정한 사실을 인정할 수 있고, 한편 도로법 제8조는 도로의 종류를 ⁠‘고속국도, 일반국도, 특별시도·광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도’라고 규정하고 있는바, 이 사건 도로는 도로법에서 규정하고 있는 도로의 종류 그 어디에도 해당하지 않으므로, 이 사건 도로는 도로법이 아니라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제43조 및 그 법률 규정의 위임을 받아 제정된 국토해양부령인 ‘도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙’ 제9조 제2호 ⁠(다)목의 적용을 받는 도로라고 할 것이다. 따라서 피고가 도로법 제67조의 규정에서 정한 비용부담의무를 위반하여 원고에게 이 사건 도로개설비용을 부담하게 하였다는 점을 이유로 하는 원고의 주장은 이유 없다.
또한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조 제1항에 의하면, 군계획시설에 대한 군관리계획의 결정의 고시일로부터 10년 이내에 그 군계획시설의 설치에 관한 군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지의 소유자는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있으나, 위 규정은 군계획시설의 부지로 되어 있는 토지의 소유자의 권리에 관한 규정으로서, 반드시 그 군계획시설의 부지로 되어 있는 토지의 소유자가 군수에게 그 토지의 매수를 청구하여야 한다거나, 군수가 위 기간 내에 반드시 그 토지를 매수하여야 한다는 의무를 규정한 것이라고 볼 수는 없는바, 피고가 관할구역의 전체적인 균형발전과 교통량, 지역주민의 편의 등을 고려하고, 그 외 피고의 여러 사업 간의 우선순위와 재정형편 등을 감안하여 단계적으로 군계획도로의 개설사업을 시행하여 오던 가운데 이 사건 도로개설의 시행순위가 미루어지고 있었던 것으로서 피고에게 무조건적인 도로개설의무가 발생한다고 볼 수도 없으므로, 피고가 군계획시설사업을 군관리계획의 결정의 고시일로부터 10년 이내에 시행하지 못하였다고 하여 원고에게 부담한 이 사건 사업승인조건이 당연무효라고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
결국 이 사건 사업승인조건과 그에 따른 이 사건 협약이 당연무효라고 볼 수 없는 이상 원고의 청구는 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
 
3.  결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관련 법령: 생략]

판사 김춘호(재판장) 김봉규 안은진

출처 : 청주지방법원 2012. 01. 27. 선고 2011가합4633 판결 | 사법정보공개포털 판례