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가습기살균제 표시광고법 위반 시정명령 처분시한 도과 판단
2018누42360* 본 법률정보는 대법원 판결문을 바탕으로 한 일반적인 정보 제공에 불과하며, 구체적인 사건에 대한 법률적 판단이나 조언으로 해석될 수 없습니다.
시정명령등취소청구의소
[서울고등법원 2019. 1. 16. 선고 2018누42360 판결]
【전문】
【원 고】
애경산업 주식회사 (소송대리인 변호사 김의환 외 2인)
【피 고】
공정거래위원회 (소송대리인 변호사 고세경 외 1인)
【변론종결】
2018. 11. 21.
【주 문】
1. 피고가 2018. 3. 19. 의결 제2018-093호로 원고에 대하여 한 별지 1 기재 시정명령, 공표명령 및 과징금납부명령을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
3. 제1항 기재 주문 중 별지 1 제3항 기재 공표명령은 이 판결 확정시까지 그 집행을 정지한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고의 지위 및 일반현황
1) 원고는 생활용품, 각종 화학제품 등의 제조 및 판매업을 영위하는 사업자로서 표시·광고의 공정화에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11050호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘표시광고법’이라 한다) 제2조 제3호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 또한, 에스케이케미칼 주식회사(이하 ‘에스케이케미칼’이라 한다)는 합성수지, 농약 등의 제조 및 판매업을 영위하는 사업자로서 표시광고법 제2조 제3호의 규정에 의한 사업자에 해당한다.
2) 원고의 일반현황은 아래 표 기재와 같다.
(2016. 12. 기준, 단위: 백만 원, 명)설립일자주요 재무현황상시 종업원수자본금자산총액매출액당기순이익1985. 4. 25.21,322217,134506,78021,546742
나. 가습기살균제 시장현황
1) 가습기살균제가 우리나라에서 1994년 최초 출시된 이후 2011. 8. 기준으로 시중에 유통된 가습기살균제 제품은 20여 종인 것으로 파악되며, 연간 판매량은 약 60만 개, 연간 시장규모는 판매액 기준으로 약 10~20억 원으로 추정된다. 가습기살균제는 PHMG/PGH 또는 CMIT/MIT를 주성분으로 하여 가습기 내부의 미생물 번식과 물때 발생을 방지할 목적으로 출시된 상품이며, 판매 당시 공산품으로 분류되어 사전에 별도의 허가나 승인을 받지 않고 자유롭게 제조하여 판매할 수 있었다. 2011. 12. 30. 의약외품으로 지정된 이후에는 식품의약품안전청장의 허가를 받은 경우에만 제조 및 판매가 가능하다.
2) 이 사건 가습기살균제의 주성분(CMIT/MIT)은 화장품, 샴푸, 물티슈, 기타 생활화학가정용품 등에서 방부 및 살균기능을 위해 오랫동안 광범위하게 사용되었다. 가습기살균제에서만 문제가 된 것은 가습기살균제는 흡입을 통해 노출되는 반면, 다른 제품들은 주로 피부로 노출되는 등 노출 경로의 차이가 있기 때문인 것으로 보건복지부는 판단하였다.
다. 원고의 행위
1) 이 사건 제품 라벨 표시행위
가) 원고와 에스케이케미칼은 2001. 5. 30. 물품장기공급계약을 체결하고, 2002. 10. 1. 제조물책임계약을 체결한 뒤, 2002. 10. CMIT/MIT 성분을 함유한 ‘홈클리닉 가습기메이트(솔잎향)’를, 2005. 9. 같은 성분을 함유한 ‘홈크리닉 가습기메이트(라벤더향)’를 출시하였다[이하 홈크리닉 가습기메이트(솔잎향, 라벤더향)를 ‘이 사건 제품’이라 한다].
나) 원고와 에스케이케미칼은 2002. 10.부터 이 사건 제품을 제조·판매하면서 아래 그림과 같은 제품 라벨을 부착하였고, 아래 표 기재와 같이 ① "성분: 미생물 성장 억제 성분", "피톤치드 성분에 의한 상쾌한 기분과 산림욕 효과를 느끼실 수 있습니다." 등의 내용을 표시하고(이하 ‘이 사건 제1 표시행위’라 한다), ② 이 사건 제품이 품질경영 및 공산품안전관리법(2011. 7. 25. 법률 제10961호로 개정되어 2012. 7. 26. 시행되기 전의 것, 이하 ‘공산품안전법’이라 한다)의 적용대상이 아님에도 ‘공산품안전법에 의한 품질표시’라고 표시하였다(이하 ‘이 사건 제2 표시행위’라 하고 이 사건 제1 표시행위와 합하여 ‘이 사건 각 표시행위’라 한다).
홈크리닉 가습기메이트(솔잎향) 라벨 표시
홈크리닉 가습기메이트(솔잎향) 라벨 표시내용
제품특징 · 곰팡이, 물때, 세균 제거의 강력 3중 제거 효과를 발휘합니다. · 솔잎향의 피톤치드 성분에 의한 상쾌한 기분과 삼림욕 효과를 느끼실 수 있습니다. · 가습기 물 교체 시 한번만 넣어주시면 은은한 솔잎향이 지속적으로 유지되어, 쾌적한 실내환경을 느끼실 수 있습니다.사용방법 · 뚜껑에 용액을 약 2/3 정도 채운 후(수돗물 2~3ℓ당 약 10㎖) 가습기 물을 교체할 때 넣어주십시오.사용상의 주의사항 1. 어린이의 손이 닿지 않는 곳에 보관하십시오. 2. 정해진 사용방법을 지키십시오. 3. 마셨을 경우에는 다량의 물을 마신 후 즉시 의사에게 문의 하십시오. 4. 피부에 닿거나 눈에 들어간 경우에는 흐르는 물에 잘 씻어낸 후, 의사와 상의 하십시오. 5. 피부가 민감하신 분은 자극을 일으킬 수 있으므로 고무장갑을 꼭 착용하여 주십시오. 6. 직사광선을 피하여 실온에 보관 하십시오. 7. 장시간 보관 시 변색될 수 있으나, 사용하셔도 무방합니다.품질경영 및 공산품안전관리법에 의한 품질표시 품명: 가습기 전용 살균제 표준사용량: 1회에 10ml (2~3L 기준) 액성: 약산성 제조원: 에스케이케미칼 성분: 미생물 성장 억제 성분 판매원: 원고/www.aekyung.co.kr 사용기간: 개봉일로부터 6개월 제조년월일: 별도표시
2) 홈페이지 광고행위
가) 원고는 2005년부터 2011. 11. 17.까지 이 사건 제품을 자신의 홈페이지(www.aekyung.co.kr)에 광고하면서 아래 그림과 같이 "주성분: 살균성분, 솔잎추출물 등", "천연 솔잎향의 피톤치드 성분에 의한 상쾌한 기분과 산림욕 효과를 느낄 수 있습니다. 은은한 라벤더향의 아로마테라피 효과로 심리적 안정과 정신적 피로회복 효과를 느끼실 수 있습니다" 등의 내용을 기재하였다(이하 ‘이 사건 제1 광고행위’라 한다).
이 사건 제1 광고행위
나) 또한, 원고는 이 사건 제품을 자신의 홈페이지에 광고하면서 아래 그림과 같이 "제품설명-라벤더향: 아로마테라피 효과, 솔잎향: 산림욕 효과", "가습기메이트 성분인 솔잎추출물에는 피톤치드 성분이 함유되어 있습니다. 피톤치드는 식물이 각종 유해한 세균으로부터 자기 자신을 보호하기 위해 발산하는 천연 항균물질로서 유해균에 대해 살균력을 지니미 사람이 흡입하면 스트레스 해소와 심리적 안정, 진정효과 등의 아로마테라피 기능이 있습니다." 등의 내용을 기재하였다(이하 ‘이 사건 제2 광고행위’라 하고, 이 사건 제1 광고행위와 합하여 ‘이 사건 각 광고행위’라 한다. 한편 이 사건 각 표시행위와 이 사건 각 광고행위를 합하여 ‘이 사건 표시·광고행위’라 한다).
이 사건 제2 광고행위
라. 가습기살균제 관련 정부 조치내역
1) 보건복지부는 2011. 8. 31. 가습기살균제가 원인미상 폐 손상의 위험요인으로 추정된다는 질병관리본부의 역학조사 결과를 발표하며 가습기살균제 문제를 공식적으로 인정하고 가습기살균제의 사용 및 출시자제를 권고하였다. 또한, 2011. 11. 11. PHMG/PGH 성분 가습기살균제의 위해성을 확인한 질병관리본부의 실험 중간 결과를 발표하며, PHMG/PGH 성분의 가습기살균제 6종의 수거명령을 발동하였다. 이후 2011. 12. 30. 식품의약품안전청은 가습기살균제 제품을 "의약외품"으로 지정하여 가습기살균제 제조업자가 사전에 식품의약품안전청장에게 의약외품 제조업 신고를 하도록 하고, 생산·판매를 위한 품목허가 신청 시 안전성·유효성에 관한 자료 등을 첨부해서 심사받도록 하였다.
2) 보건복지부는 2012. 2. 2. 질병관리본부의 동물흡입실험 최종 결과를 근거로 PHMG/PGH 성분의 가습기살균제 제품에 관하여는 폐 손상과의 인과관계가 최종 확인되었고, CMIT/MIT 성분의 가습기살균제 제품에서는 최종 실험결과에서도 폐섬유화 소견이 발견되지 않았음을 발표하였다. 다만, CMIT/MIT성분의 가습기살균제 제품의 안전성이 확증된 것은 아니므로 식품의약품안전청의 허가를 받기 전에는 사용할 수 없다고 설명하였다.
3) 환경부는 2012. 9. 5. CMIT/MIT 등 가습기살균제 성분을 유독물로 지정하였고, 2015. 4. CMIT/MIT성분의 가습기살균제만을 사용하여 폐 손상 피해를 입은 소비자 3명에게 정부보조금을 지급하는 등 CMIT/MIT 성분으로 인한 피해발생을 인정하였으며, 2016. 8. 1명, 2017. 8. 4명을 추가하여 2017. 8. 기준 총 8명의 소비자에 대하여 CMIT/MIT 성분으로 인한 피해발생을 인정하였다. 또한, 2016. 4.에는 가습기살균제 사용으로 인한 피해지원 대상 확대 등을 위하여 폐 이외 장기의 손상이나 천식 등과의 인과관계 확인을 위한 ‘폐 이외 질환 검토 소위원회’를 구성하여 피해진단 및 판단기준을 마련하기로 결정하였다. 이후 2017. 3. 가습기살균제 노출로 인한 태아 피해를 인정하고 가습기살균제 태아 피해 인정기준을 마련하였으며, 2017. 9.에는 천식을 가습기살균제 건강피해로 인정하고 천식피해 인정기준을 마련하였다.
마. 피고의 처분
1) 시정명령, 공표명령 및 과징금납부명령의 내용
피고는 2018. 3. 19. 의결 제2018-093호로 원고의 이 사건 제1 표시행위와 이 사건 각 광고행위가, 이 사건 제품의 주요성분이 독성물질이라는 사실, 흡입 시 인체에 유해할 수 있다는 사실 등 인체 안전과 관련된 정보를 은폐·누락 또는 축소하였다는 등의 이유로 표시광고법 제3조 제1항 제2호의 ‘기만적인 표시·광고’에 해당하고, 이 사건 제2 표시행위가 객관적 근거 없이 마치 공산품안전법에 따라 안전성이나 품질을 확인받은 제품인 것처럼 표현하였다는 이유로 표시광고법 제3조 제1항 제1호의 ‘거짓·과장의 표시·광고’에 해당하여 각 위법하다고 판단하고, 원고에게, 시정명령과 공표명령에 대해서는 표시광고법 제7조에 따라, 과징금에 대해서는 표시광고법 제9조와 ‘표시광고법 위반사업자등에 대한 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(이하 ‘과징금고시’라 한다)의 각 규정에 따라 별지 1 기재와 같이 시정명령, 공표명령 및 과징금납부명령(이하 이를 모두 합하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2) 원고에 대한 과징금 산정근거
가) 관련매출액
원고의 이 사건 각 표시행위의 행위 개시일은 2002. 10., 행위종료일은 2013. 4. 2.이고, 이 사건 각 광고행위의 행위 개시일은 2005년이고 행위종료일은 2016. 5.이다. 원고의 관련매출액은 이 사건 표시·광고행위 위반기간 동안 판매한 이 사건 제품의 판매대금으로 4,184,090,000원이다.
나) 부과기준율
원고의 이 사건 표시·광고행위는 인체 안전과 관련된 사항인 점, 소비자의 생명·신체에 회복할 수 없는 중대한 피해가 발생한 점 등을 고려할 때, ‘매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ.1.가.1)의 규정에 따라 2.0%의 부과기준율을 적용한다.
다) 기본 산정기준
관련매출액에 부과기준율을 곱한 83,681,800(= 4,184,090,000 × 2%)원이 기본 산정기준이다.
라) 행위 요소 및 행위자 요소에 의한 조정
원고에게 행위 요소 및 행위자 요소에 의한 조정사유는 없다.
마) 부과과징금의 결정
기본 산정기준에서 과징금고시 Ⅳ.4.라.의 규정에 따라 1백만 원 미만을 버린 금액인 83,000,000원을 부과과징금으로 결정한다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 15, 28호증, 을 제 7호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령: 별지 3 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 처분시한의 경과
이 사건 표시·광고행위에 대한 피고의 조사는 2011. 10.에 최초로 시작되었으므로 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되어 2012. 6. 22. 시행되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 공정거래법’이라 하고, 2012. 6. 22.부터 시행된 공정거래법을 ‘개정 후 공정거래법’이라 한다) 제49조가 적용되어 행위가 종료한 날로부터 5년을 경과한 경우 피고는 처분을 할 수 없는데, 원고는 2011. 8. 31. 이 사건 제품의 판매를 종료하였고 이 사건 표시·광고행위 역시 같은 날 종료하였으므로 그로부터 5년이 경과하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
2) 이 사건 제1 표시행위와 이 사건 각 광고행위의 기만성 부존재
이 사건 제품의 위해성 여부가 명확하게 확인되지 않았으므로, 이 사건 제품의 주요성분인 CMIT/MIT가 독성물질이라는 정보와 흡입시 인체에 유해할 수 있다는 문구를 기재하지 않은 것, 객관적 자료에 기초하여 천연 솔잎향이나 라벤더향 효과에 관한 문구를 기재한 것이 기만적인 표시·광고행위라고 볼 수 없다.
3) 이 사건 제2 표시행위의 거짓·과장성 부존재
이 사건 제품에 기재된 ‘공산품안전법에 의한 품질표시’라는 표시는 소비자에게 정보를 제공하기 위한 목적으로 공산품안전법상 표시사항에 준하여 제품정보를 제공한다는 취지의 안내에 불과하므로, 공산품안전법에서 정한 안전이나 품질을 확인받았다는 의미로 사용된 것이 아니어서 이를 거짓·과장의 표시·광고행위라고 볼 수 없다.
4) 원고에게 책임을 물을 수 없는 정당한 사유의 존재
법 위반자에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 법 위반을 이유로 제재할 수 없는데, 원고는 이 사건 제품의 제조사인 에스케이케미칼로부터 이 사건 제품의 구체적인 성분에 대해 어떠한 정보도 제공받지 못하였다. 또한, 정부도 이 사건 제품의 위해성에 대해 명확히 알지 못한다. 따라서 이 사건 제품이 위해하다는 이유로 원고에게 표시광고법 위반에 대한 책임을 묻는 것은 부당하다.
5) 이 사건 처분의 비례의 원칙 및 평등 원칙 위반
피고는 2012년 위해성이 확인된 PHMG/PHG 성분의 가습기살균제를 판매한 롯데쇼핑 주식회사와 글로엔엠 주식회사에 대해서는 ‘경고’로 사건을 종결하였는데, 이 사건 제품에 안전한 성분을 사용했다고 기재하지도 아니하였고 판매 중단 후 적극적으로 제품을 회수한 원고에 대해서는 이 사건 처분을 하여 평등의 원칙과 비례의 원칙에 위반된다.
나. 처분시한 경과 여부
1) 이 사건 표시·광고행위에 적용되는 법 규정에 대한 판단
가) 인정 사실
(1) 피고는 2011. 10. 4. 가습기살균제 판매업체들에 대한 표시광고법 위반 신고가 접수되자 조사(이하 ‘이 사건 2011년 조사’라고 한다)에 착수하였다.
(2) 피고는 2011. 10. 11. 원고에게 ‘소명자료 제출요청’이라는 제목으로, ‘표시광고법에 위반되는지 여부를 심사하기 위하여 소명자료를 요구하오니 2011. 10. 26.까지 제출하여 주시기 바랍니다.’라는 내용의 공문을 보냈고, 위 공문에 첨부한 소명자료 양식의 일부 내용은 아래 표 기재와 같다.
1. 귀사가 판매하는 가습기살균제에 대한 아래의 내용에 대하여 소명하여 주시고 관련 입증자료를 제출하여 주시기 바랍니다.가. 광고현황표시광고내용매체명광고횟수광고일자광고크기광고비용표시광고내용별로 작성홈페이지, 포스터, 차량광고 등총 ○회○년○월○일~○년○월○일가로 ㎝ × 세로 ㎝○천원※ TV(동영상), 신문, 잡지, 팸플릿, 홈페이지 등으로 분류하고 표시·광고물 내용 각 1부씩을 첨부하여 제출나. 광고 내용 관련① 귀사가 판매하는 가습기살균제 제품이 인체에 주는 영향은 무엇인지 소명하여 주시기 바라며, 관련 입증자료를 함께 제출하여 주시기 바랍니다.② 귀사가 판매하는 가습기살균제 제품에 표시된 사항에 대하여 각각 그 근거를 밝혀주시고 관련 입증자료와 함께 제출하여 주시기 바랍니다.③ 귀사가 판매하는 가습기살균제 제품에 대하여 인체에 대한 안정성 여부를 표시하지 않았다면 그 사유는 무엇인지 밝혀주시고 관련 입증자료를 함께 제출하여 주시기 바랍니다(제품에 미표시 사업자만 해당).
(3) 보건복지부가 2012. 2. 3. CMIT/MIT 성분의 가습기살균제 제품에서는 이상소견이 발견되지 않았다는 질병관리본부의 가습기살균제 최종실험결과를 발표하였는데, 피고는 2012. 2. 14. 이 사건 2011년 조사 결과 원고에 대하여는 폐손상의 인과관계가 확인되지 않은 CMIT/MIT 성분 제품을 사용하였으므로 가맹사업법상의 거짓·과장광고로 볼 수 없다고 판단하여 무혐의 결정을 하였다.
(4) 피고는 2016. 4. 21. CMIT/MIT 함유 가습기살균제를 판매한 원고와 에스케이케미칼에 대한 표시광고법 위반 신고가 접수되자 조사(이하 ‘이 사건 2016년 조사’라고 한다)에 착수하였다.
(5) 피고는 2016. 6. 1. 원고에게 ‘사건심사 착수보고 통지 및 소명자료 제출요청’이라는 제목으로, ‘원고가 홈페이지 등에 이 사건 제품을 광고하면서 인체에 유해함에도 불구하고 흡입시 삼림욕 효과 등이 있는 것처럼 광고한 행위 등이 부당하다며 표시광고법 위반으로 신고된 건과 관련하여, 소명자료를 요구하니 2016. 6. 20.까지 제출하여 주시기 바랍니다.’라는 내용의 공문을 보냈다.
(6) 피고는 2016. 10. 5. 이 사건 2016년 조사 결과 원고가 이 사건 제품의 주성분명 및 독성여부 등의 사항을 표시할 의무가 있는지에 대하여 ‘이 사건 제품의 인체위해성 여부가 최종 확인된 이후 이 사건 행위의 위법성 여부를 판단할 필요가 있는바, 이 사건 행위의 위법성 여부를 판단하지 아니한다.’는 이유로 심의절차를 종료하였다.
(7) ‘가습기 살균제 사건처리 평가 TF'는 2017. 12. 19. 이 사건 2011년 조사 및 이 사건 2016년 조사 분석 결과 이 사건 2016년 조사 과정에 일부 잘못이 있다고 판단하여, 조속한 시일 내에 추가적인 조사와 심의를 통하여 적절한 조치를 취할 것을 피고에게 권고하였고, 피고는 2018. 3. 19.자 의결을 통하여 원고에게 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나) 구체적 판단
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 표시·광고행위는 처분시한과 관련하여 개정 전 공정거래법이 적용된다고 봄이 타당하다.
(1) 개정 후 공정거래법은 부칙〈법률 제11406호, 2012. 3. 21.〉 제3조에서 ‘제49조 제4항의 개정규정은 이 법 시행 후 같은 조 제1항 또는 제2항에 따라 최초로 조사하는 사건부터 적용한다.‘라고 규정하고 있다. 따라서 피고가 공정거래법 개정 전에 이미 신고(제49조 제2항) 또는 직권(제49조 제1항)에 의해 조사를 개시한 경우에는 개정 전 공정거래법 규정이 적용된다.
(2) 피고는 이 사건 2011년 조사를 하면서, 원고에게 원고의 홈페이지를 포함한 포스터, 신문, 잡지 등의 광고 내용과 이 사건 제품에 표시된 내용에 대한 근거, 이 사건 제품이 인체에 주는 영향, 안전성 여부를 표시하지 않은 이유 등을 소명하라고 요청하였고 이를 바탕으로 조사한 뒤, 거짓·과장의 표시·광고행위로 볼 수 없다고 판단하여 무혐의 결정을 하였다.
(3) 피고는 이 사건 2016년 조사를 거쳐 이 사건 처분을 하면서 ① 원고의 이 사건 제1 표시행위 및 이 사건 각 광고행위가 주요성분이 독성물질이라는 사실, 흡입 시 인체에 유해할 수 있다는 사실 등의 정보를 은폐·누락하고, 긍정적인 효능·효과만 강조하여 기만적 표시·광고행위라고 보았고, ② 이 사건 제2 표시행위가 공산품안전법에 따라 안전인증·확인 절차를 거치지 않았음에도 안전이나 품질을 확인받은 것처럼 표시하여 거짓·과장의 표시·광고행위라고 판단하였다.
(4) 이 사건 2011년 조사 당시 피고는 이 사건 제품의 라벨, 원고의 홈페이지 등을 조사한 것으로 보이고, 원고는 2011. 8. 31. 이후로 이 사건 제품을 생산하지 않았으므로 이 사건 2016년 조사의 대상이 된 이 사건 제품의 라벨, 원고의 홈페이지 등도 이 사건 2011년 조사의 대상이 되었던 것과 동일한 것으로 보인다.
(5) 그렇다면 원고의 이 사건 표시·광고행위는 이 사건 2011년 조사의 대상과 동일하고, 판단 대상도 동일하므로 개정 후 공정거래법 시행 전에 이미 조사가 개시되었다고 봄이 타당하다. 따라서 동일한 사실관계에 대하여 조사한 이상, 피고가 다른 법조문을 적용하였다든가 추가로 다른 조사 대상자를 포함시켰더라도 이를 이 사건 2011년 조사와 다른 새로운 조사라고 보기 어렵기 때문에 이 사건 표시·광고행위에는 개정 전 공정거래법이 적용된다.
2) 이 사건 표시·광고행위의 처분시한 경과 여부
가) 인정 사실
(1) 보건복지부가 2011. 8. 31. 가습기살균제가 원인미상 폐 손상의 위험요인으로 추정된다는 발표를 하자, 원고는 같은 날 이 사건 제품의 판매 중단을 선언하고 이를 신문에 보도하였으며, 2011. 9.부터 내부 직원들을 통하여 시중에 유통되는 이 사건 제품을 수거하기 시작하고, 홈페이지에는 이 사건 제품이 발견되면 원고에 연락해 줄 것을 요청하는 게시물을 게시하였다.
(2) 이 사건 제품은 2013. 4. 2. 서울 은평구 ○○동에 있는 마트 내에 진열되어 있다가 소비자에게 판매되었고, 2017. 3. 일부 마트 내에 진열되어 있던 중 원고의 직원에 의하여 회수되었으며, 2017. 10. 31.에도 서울지역 마트에서 이 사건 제품이 판매되었음을 나타내는 영수증이 있다.
(3) 원고는 2011. 11. 17. 이 사건 제1 광고행위에 해당하는 제품 설명 페이지를 홈페이지에서 삭제하였으나, 이 사건 제2 광고행위에 해당하는 FAQ 페이지를 삭제하지는 못하였고, 피고의 직원은 다른 사람의 신고를 받아 2016. 5. 2. 위 FAQ 페이지를 확인하고 해당 화면을 캡처하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8 내지 14, 20, 22, 34호증, 을 제 1, 11, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나) 구체적 판단
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 각 표시행위는 2011. 8. 31., 이 사건 각 광고행위는 2011. 11. 17. 각 종료되었다고 봄이 타당하므로 그로부터 5년이 경과하여 이루어진 이 사건 처분은 처분시한을 경과한 처분으로 위법하다.
(1) 표시광고법 제2조 제1호에서는 "표시"를 ‘상품의 내용 등을 소비자에게 알리기 위하여 상품의 용기·포장 등에 쓰거나 붙인 문자·도형과 상품의 특성을 나타내는 용기·포장’이라고 정의하고 있다. 따라서 위와 같은 "표시"를 하는 행위 즉 ‘표시행위’는 ‘상품의 용기·포장에 문자·도형을 쓰거나 붙이는 행위’ 또는 ‘상품의 특성을 나타내는 용기·포장을 생산하는 행위‘라고 볼 수 있고, 이미 ’표시행위‘가 완료되어 상품이 유통되는 과정에 있다면 새로운 ’표시행위‘가 계속 이루어지고 있다고 보기 어렵다.
(2) 표시광고법 제7조, 제8조는 피고가 사업자에게 표시행위의 중지 또는 일시 중지를 명할 수 있도록 하였는데, 이는 해당 표시를 하여 상품을 생산하는 등의 행위를 할 수 없도록 하는 것을 의미한다고 보아야지 이미 유통되는 과정에 있는 상품의 표시까지 삭제하거나 변경하도록 하는 취지라고 볼 수 없다.
(3) 이 사건 제품이 2013년, 2017년경에 마트 내에 진열되어 소비자가 구매할 가능성이 있었다거나, 실제로 구매하였다 하더라도 이는 이미 표시행위가 완료된 상품을 구매하는 것에 불과하므로 계속 표시행위가 존속하고 있다고 보기 어렵다. 소비자의 구매가능성만을 놓고 표시행위가 지속된다고 보는 경우 사업자가 생산한 모든 제품이 판매가 완료되지 않는 이상 사업자의 표시행위도 종료되지 않는다는 것이 되어 표시행위라는 문언을 넘어서서 표시행위가 부당하게 확장됨으로써 부당한 표시행위에 대한 처분시한을 규정한 취지에도 반한다. 따라서 이 사건 각 표시행위는 원고가 이 사건 제품의 생산을 중단한 2011. 8. 31. 종료되었다고 봄이 타당하다.
(4) 표시광고법 제2조 제2호에서는 "광고"를 ‘상품의 내용 등을 소비자에게 널리 알리거나 제시하는 것’이라고 정의하고 있다. 따라서 위와 같은 "광고"를 하는 행위 즉 ‘광고행위’는 ‘상품의 내용 등을 소비자에게 널리 알리거나 제시하는 행위’라고 볼 수 있다.
(5) 피고는 이 사건 제2 광고행위에 해당하는 FAQ 페이지가 2016. 5.까지 존재하였으므로 광고행위도 지속되었다고 주장한다. 그러나 ① 원고는 2011. 8. 31. 이 사건 제품의 판매를 중단하고 2011. 9.부터 이 사건 제품을 회수하였던 점, ② 원고는 원고 직원의 실수로 2011. 11. 17. 이 사건 제1 광고행위에 해당하는 광고와 함께 삭제하지 못하였다고 하며 이는 위와 같은 판매 중단, 회수와 제1 광고행위에 해당하는 광고의 삭제의 경위 등에 비추어 신빙성이 있는 점, ③ 식품의약품안전청은 2011. 12. 30. 이 사건 제품과 같은 가습기살균제를 의약외품으로 지정하였고, 의약외품 제조업 신고를 한 경우에만 생산·판매가 가능하도록 한 점, ④ 이 사건 제품이 의약외품으로 지정받았다거나, 원고가 이 사건 제품에 관한 의약외품 제조업 신고를 한 사실이 없어 원고는 2011. 12. 30. 이후에는 이 사건 제품을 생산·판매할 수 없는 점, ⑤ 피고에게 2016. 5.경 이 사건 제2 광고행위가 이루어지고 있다는 신고를 한 신고자는 원고의 홈페이지에서 직접 광고행위를 확인한 것이 아니라, 홈페이지를 제작하는 업체(CAFE24)를 통해서 접속한 화면을 피고에게 신고한 것으로, 접속방법이 정상적이라고 보기 어려운 점, ⑥ 피고의 직원이 직접 이 사건 제2 광고행위를 확인하고 화면을 캡처(갑 제2호증의 3)했다고 하나, 해당 화면에 이 사건 제품에 대한 메뉴는 존재하지 않아 일반적인 방법으로 위 화면에 접근 가능한 것으로 보이지는 않는 점 등을 종합하면, 원고가 이 사건 제품의 내용 등을 소비자에게 널리 알리기 위하여 2016. 5.까지 이 사건 제2 광고행위를 하였다거나 실제 일반 소비자들이 접근하여 광고를 보았다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 제2 광고행위는 이 사건 제1 광고행위가 종료될 무렵인 2011. 11. 17. 함께 종료되었다고 봄이 타당하다.
(6) 이 사건 제2 표시행위의 경우도 이 사건 제1 표시행위와 동일한 라벨에 대한 표시행위인 점, 이 사건 2011년 조사 당시 피고가 원고에게 이 사건 제품에 표시된 내용에 대한 근거를 모두 요청한 점 등에 비추어 이 사건 제2 표시행위도 조사의 대상이 되었다고 보이므로 개정 전 공정거래법이 적용된다고 봄이 타당하다
(7) 따라서 이 사건 처분은 이 사건 표시·광고행위가 종료한 날로부터 개정 전 공정거래법에 정해진 5년의 처분시한이 경과한 후에 이루어진 것이 역수상 명백하므로 위법하다.
(8) 설령 피고가 이 사건 2011년 조사 당시 이 사건 제2 표시행위에 대하여 위법 내지 적법하다는 어떠한 판단을 하였다고 볼 자료가 없는 점 등을 고려하여 이 사건 2011년 조사 당시 이 사건 제2 표시행위에 대하여는 표시광고법 위반 여부에 대한 조사가 이루어지지 않았다고 보아 개정 후 공정거래법이 적용되어 처분시한을 경과하지 않았다고 볼 여지가 있다 하더라도, 후술하는 바와 같이 이 사건 제2 광고행위에 대하여는 처분사유가 존재하지 아니한다.
다. 이 사건 제2 표시행위의 처분사유 존재 여부
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거 및 갑 제32호증, 을 제9, 17호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 제2 표시행위는 거짓·과장의 표시·광고행위라고 볼 수 없으므로, 이 사건 제2 표시행위에 대한 처분사유는 존재하지 아니한다.
1) 공산품안전법 제2조 제13호는 ‘안전관리대상공산품’을 ‘안전인증대상공산품(가목)’, ‘자율안전확인대상공산품(나목)’, ‘안전·품질표시대상공산품(다목)’, ‘어린이보호포장대상공산품’으로 나누어, 아래 표 기재와 같은 해당 공산품에 대한 표시(각 안전인증표시, 자율안전확인표시, 안전·품질표시, 어린이보호포장표시)가 없는 공산품을 판매하거나 판매 목적으로 수입·진열, 보관할 수 없도록 하고 있다.
2) 또한, 안전인증을 받지 아니한 안전인증대상공산품, 신고를 하지 아니한 자율안전확인대상공산품, 신고를 하지 아니한 어린이보호포장대상공산품에는 해당 표시 및 이와 유사한 표시를 할 수 없도록 하고 있는데, 이 사건 제품은 공산품안전법상 안전관리대상공산품의 어느 항목에도 해당되지 아니하는 것으로 보이고, 실제로 위와 같은 도안이나 이와 유사한 표시를 하지도 아니하였다.
3) 다만, ‘공산품안전법에 의한 품질표시’라는 제목으로 이 사건 제품의 ‘품명, 표준사용량, 액성, 제조원, 성분, 판매원, 사용기간, 제조년월일’의 정보를 표시해 놓았는데, ① 위와 같은 정보의 내용에 국가기관이 이 사건 제품에 대해서 어떠한 안전인증이나 품질보장을 하였다는 내용은 나와 있지 않는 점, ② 모두 이 사건 제품에 대한 객관적인 설명으로 보이는 점, ③ 일반적으로 보았을 때 ‘공산품안전법에 의한 품질표시’라는 표현은 공산품안전법의 인증·확인 절차를 거친 상품이라는 의미보다, 공산품안전법에서 정한 항목을 표시한다거나 공산품안전법에 의해 표시가 강제되어 표시한다는 의미로 보이는 점, ④ 소비자의 입장에서 안전관리대상공산품의 대상이 되는 공산품과 그렇지 않은 공산품을 가려내기가 어렵고, 실제로 다수의 공산품들이 안전관리대상공산품의 해당 여부와 상관없이 위와 같은 ‘공산품안전법에 의한 품질표시’를 하고 있는 것으로 보이는 점, ⑤ 이 사건 제2 표시행위는 2005. 12. 23. 전부개정되기 전의 공산품안전법 제8조(품질표시)가 ‘산업자원부장관은 소비자가 성분·성능 또는 규격 등을 식별하기 곤란한 공산품으로서 산업자원부령이 정하는 공산품에 대하여는 그 식별을 쉽게 할 수 있도록 표시기준을 정하여 이를 고시하고, 당해 공산품을 제조 또는 판매하는 자에게 이의 준수를 권고할 수 있다.’고 한 것에서 비롯되어 계속되어 온 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 제2 표시행위만으로는 이 사건 제품이 공산품안전법에서 정한 어떠한 인증이나 확인을 받지도 않았음에도 마치 그러한 인증이나 확인을 받은 것처럼 표시하였다고 보기 어렵다.
라. 소결
따라서 이 사건 표시·광고행위는 모두 처분시한이 경과하여 이 사건 처분은 위법하고, 설령 이 사건 제2 표시행위에 대하여 처분시한이 경과하지 아니하였다고 볼 수 있다 하더라도 이 사건 제2 표시행위는 거짓·과장의 표시·광고행위라고 볼 수 없어 처분사유가 존재하지 아니하여 이 사건 처분은 위법하다.
그러므로 원고의 나머지 주장에 대해서는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 모두 취소되어야 한다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하고, 행정소송법 제23조 제2항, 제3항을 적용하여 직권으로 이 사건 처분 중 공표명령의 집행을 이 판결 확정시까지 정지하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박형남(재판장) 김진석 이숙연
판례 검색
가습기살균제 표시광고법 위반 시정명령 처분시한 도과 판단
2018누42360* 본 법률정보는 대법원 판결문을 바탕으로 한 일반적인 정보 제공에 불과합니다.
시정명령등취소청구의소
[서울고등법원 2019. 1. 16. 선고 2018누42360 판결]
【전문】
【원 고】
애경산업 주식회사 (소송대리인 변호사 김의환 외 2인)
【피 고】
공정거래위원회 (소송대리인 변호사 고세경 외 1인)
【변론종결】
2018. 11. 21.
【주 문】
1. 피고가 2018. 3. 19. 의결 제2018-093호로 원고에 대하여 한 별지 1 기재 시정명령, 공표명령 및 과징금납부명령을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
3. 제1항 기재 주문 중 별지 1 제3항 기재 공표명령은 이 판결 확정시까지 그 집행을 정지한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고의 지위 및 일반현황
1) 원고는 생활용품, 각종 화학제품 등의 제조 및 판매업을 영위하는 사업자로서 표시·광고의 공정화에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11050호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘표시광고법’이라 한다) 제2조 제3호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 또한, 에스케이케미칼 주식회사(이하 ‘에스케이케미칼’이라 한다)는 합성수지, 농약 등의 제조 및 판매업을 영위하는 사업자로서 표시광고법 제2조 제3호의 규정에 의한 사업자에 해당한다.
2) 원고의 일반현황은 아래 표 기재와 같다.
(2016. 12. 기준, 단위: 백만 원, 명)설립일자주요 재무현황상시 종업원수자본금자산총액매출액당기순이익1985. 4. 25.21,322217,134506,78021,546742
나. 가습기살균제 시장현황
1) 가습기살균제가 우리나라에서 1994년 최초 출시된 이후 2011. 8. 기준으로 시중에 유통된 가습기살균제 제품은 20여 종인 것으로 파악되며, 연간 판매량은 약 60만 개, 연간 시장규모는 판매액 기준으로 약 10~20억 원으로 추정된다. 가습기살균제는 PHMG/PGH 또는 CMIT/MIT를 주성분으로 하여 가습기 내부의 미생물 번식과 물때 발생을 방지할 목적으로 출시된 상품이며, 판매 당시 공산품으로 분류되어 사전에 별도의 허가나 승인을 받지 않고 자유롭게 제조하여 판매할 수 있었다. 2011. 12. 30. 의약외품으로 지정된 이후에는 식품의약품안전청장의 허가를 받은 경우에만 제조 및 판매가 가능하다.
2) 이 사건 가습기살균제의 주성분(CMIT/MIT)은 화장품, 샴푸, 물티슈, 기타 생활화학가정용품 등에서 방부 및 살균기능을 위해 오랫동안 광범위하게 사용되었다. 가습기살균제에서만 문제가 된 것은 가습기살균제는 흡입을 통해 노출되는 반면, 다른 제품들은 주로 피부로 노출되는 등 노출 경로의 차이가 있기 때문인 것으로 보건복지부는 판단하였다.
다. 원고의 행위
1) 이 사건 제품 라벨 표시행위
가) 원고와 에스케이케미칼은 2001. 5. 30. 물품장기공급계약을 체결하고, 2002. 10. 1. 제조물책임계약을 체결한 뒤, 2002. 10. CMIT/MIT 성분을 함유한 ‘홈클리닉 가습기메이트(솔잎향)’를, 2005. 9. 같은 성분을 함유한 ‘홈크리닉 가습기메이트(라벤더향)’를 출시하였다[이하 홈크리닉 가습기메이트(솔잎향, 라벤더향)를 ‘이 사건 제품’이라 한다].
나) 원고와 에스케이케미칼은 2002. 10.부터 이 사건 제품을 제조·판매하면서 아래 그림과 같은 제품 라벨을 부착하였고, 아래 표 기재와 같이 ① "성분: 미생물 성장 억제 성분", "피톤치드 성분에 의한 상쾌한 기분과 산림욕 효과를 느끼실 수 있습니다." 등의 내용을 표시하고(이하 ‘이 사건 제1 표시행위’라 한다), ② 이 사건 제품이 품질경영 및 공산품안전관리법(2011. 7. 25. 법률 제10961호로 개정되어 2012. 7. 26. 시행되기 전의 것, 이하 ‘공산품안전법’이라 한다)의 적용대상이 아님에도 ‘공산품안전법에 의한 품질표시’라고 표시하였다(이하 ‘이 사건 제2 표시행위’라 하고 이 사건 제1 표시행위와 합하여 ‘이 사건 각 표시행위’라 한다).
홈크리닉 가습기메이트(솔잎향) 라벨 표시
홈크리닉 가습기메이트(솔잎향) 라벨 표시내용
제품특징 · 곰팡이, 물때, 세균 제거의 강력 3중 제거 효과를 발휘합니다. · 솔잎향의 피톤치드 성분에 의한 상쾌한 기분과 삼림욕 효과를 느끼실 수 있습니다. · 가습기 물 교체 시 한번만 넣어주시면 은은한 솔잎향이 지속적으로 유지되어, 쾌적한 실내환경을 느끼실 수 있습니다.사용방법 · 뚜껑에 용액을 약 2/3 정도 채운 후(수돗물 2~3ℓ당 약 10㎖) 가습기 물을 교체할 때 넣어주십시오.사용상의 주의사항 1. 어린이의 손이 닿지 않는 곳에 보관하십시오. 2. 정해진 사용방법을 지키십시오. 3. 마셨을 경우에는 다량의 물을 마신 후 즉시 의사에게 문의 하십시오. 4. 피부에 닿거나 눈에 들어간 경우에는 흐르는 물에 잘 씻어낸 후, 의사와 상의 하십시오. 5. 피부가 민감하신 분은 자극을 일으킬 수 있으므로 고무장갑을 꼭 착용하여 주십시오. 6. 직사광선을 피하여 실온에 보관 하십시오. 7. 장시간 보관 시 변색될 수 있으나, 사용하셔도 무방합니다.품질경영 및 공산품안전관리법에 의한 품질표시 품명: 가습기 전용 살균제 표준사용량: 1회에 10ml (2~3L 기준) 액성: 약산성 제조원: 에스케이케미칼 성분: 미생물 성장 억제 성분 판매원: 원고/www.aekyung.co.kr 사용기간: 개봉일로부터 6개월 제조년월일: 별도표시
2) 홈페이지 광고행위
가) 원고는 2005년부터 2011. 11. 17.까지 이 사건 제품을 자신의 홈페이지(www.aekyung.co.kr)에 광고하면서 아래 그림과 같이 "주성분: 살균성분, 솔잎추출물 등", "천연 솔잎향의 피톤치드 성분에 의한 상쾌한 기분과 산림욕 효과를 느낄 수 있습니다. 은은한 라벤더향의 아로마테라피 효과로 심리적 안정과 정신적 피로회복 효과를 느끼실 수 있습니다" 등의 내용을 기재하였다(이하 ‘이 사건 제1 광고행위’라 한다).
이 사건 제1 광고행위
나) 또한, 원고는 이 사건 제품을 자신의 홈페이지에 광고하면서 아래 그림과 같이 "제품설명-라벤더향: 아로마테라피 효과, 솔잎향: 산림욕 효과", "가습기메이트 성분인 솔잎추출물에는 피톤치드 성분이 함유되어 있습니다. 피톤치드는 식물이 각종 유해한 세균으로부터 자기 자신을 보호하기 위해 발산하는 천연 항균물질로서 유해균에 대해 살균력을 지니미 사람이 흡입하면 스트레스 해소와 심리적 안정, 진정효과 등의 아로마테라피 기능이 있습니다." 등의 내용을 기재하였다(이하 ‘이 사건 제2 광고행위’라 하고, 이 사건 제1 광고행위와 합하여 ‘이 사건 각 광고행위’라 한다. 한편 이 사건 각 표시행위와 이 사건 각 광고행위를 합하여 ‘이 사건 표시·광고행위’라 한다).
이 사건 제2 광고행위
라. 가습기살균제 관련 정부 조치내역
1) 보건복지부는 2011. 8. 31. 가습기살균제가 원인미상 폐 손상의 위험요인으로 추정된다는 질병관리본부의 역학조사 결과를 발표하며 가습기살균제 문제를 공식적으로 인정하고 가습기살균제의 사용 및 출시자제를 권고하였다. 또한, 2011. 11. 11. PHMG/PGH 성분 가습기살균제의 위해성을 확인한 질병관리본부의 실험 중간 결과를 발표하며, PHMG/PGH 성분의 가습기살균제 6종의 수거명령을 발동하였다. 이후 2011. 12. 30. 식품의약품안전청은 가습기살균제 제품을 "의약외품"으로 지정하여 가습기살균제 제조업자가 사전에 식품의약품안전청장에게 의약외품 제조업 신고를 하도록 하고, 생산·판매를 위한 품목허가 신청 시 안전성·유효성에 관한 자료 등을 첨부해서 심사받도록 하였다.
2) 보건복지부는 2012. 2. 2. 질병관리본부의 동물흡입실험 최종 결과를 근거로 PHMG/PGH 성분의 가습기살균제 제품에 관하여는 폐 손상과의 인과관계가 최종 확인되었고, CMIT/MIT 성분의 가습기살균제 제품에서는 최종 실험결과에서도 폐섬유화 소견이 발견되지 않았음을 발표하였다. 다만, CMIT/MIT성분의 가습기살균제 제품의 안전성이 확증된 것은 아니므로 식품의약품안전청의 허가를 받기 전에는 사용할 수 없다고 설명하였다.
3) 환경부는 2012. 9. 5. CMIT/MIT 등 가습기살균제 성분을 유독물로 지정하였고, 2015. 4. CMIT/MIT성분의 가습기살균제만을 사용하여 폐 손상 피해를 입은 소비자 3명에게 정부보조금을 지급하는 등 CMIT/MIT 성분으로 인한 피해발생을 인정하였으며, 2016. 8. 1명, 2017. 8. 4명을 추가하여 2017. 8. 기준 총 8명의 소비자에 대하여 CMIT/MIT 성분으로 인한 피해발생을 인정하였다. 또한, 2016. 4.에는 가습기살균제 사용으로 인한 피해지원 대상 확대 등을 위하여 폐 이외 장기의 손상이나 천식 등과의 인과관계 확인을 위한 ‘폐 이외 질환 검토 소위원회’를 구성하여 피해진단 및 판단기준을 마련하기로 결정하였다. 이후 2017. 3. 가습기살균제 노출로 인한 태아 피해를 인정하고 가습기살균제 태아 피해 인정기준을 마련하였으며, 2017. 9.에는 천식을 가습기살균제 건강피해로 인정하고 천식피해 인정기준을 마련하였다.
마. 피고의 처분
1) 시정명령, 공표명령 및 과징금납부명령의 내용
피고는 2018. 3. 19. 의결 제2018-093호로 원고의 이 사건 제1 표시행위와 이 사건 각 광고행위가, 이 사건 제품의 주요성분이 독성물질이라는 사실, 흡입 시 인체에 유해할 수 있다는 사실 등 인체 안전과 관련된 정보를 은폐·누락 또는 축소하였다는 등의 이유로 표시광고법 제3조 제1항 제2호의 ‘기만적인 표시·광고’에 해당하고, 이 사건 제2 표시행위가 객관적 근거 없이 마치 공산품안전법에 따라 안전성이나 품질을 확인받은 제품인 것처럼 표현하였다는 이유로 표시광고법 제3조 제1항 제1호의 ‘거짓·과장의 표시·광고’에 해당하여 각 위법하다고 판단하고, 원고에게, 시정명령과 공표명령에 대해서는 표시광고법 제7조에 따라, 과징금에 대해서는 표시광고법 제9조와 ‘표시광고법 위반사업자등에 대한 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(이하 ‘과징금고시’라 한다)의 각 규정에 따라 별지 1 기재와 같이 시정명령, 공표명령 및 과징금납부명령(이하 이를 모두 합하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2) 원고에 대한 과징금 산정근거
가) 관련매출액
원고의 이 사건 각 표시행위의 행위 개시일은 2002. 10., 행위종료일은 2013. 4. 2.이고, 이 사건 각 광고행위의 행위 개시일은 2005년이고 행위종료일은 2016. 5.이다. 원고의 관련매출액은 이 사건 표시·광고행위 위반기간 동안 판매한 이 사건 제품의 판매대금으로 4,184,090,000원이다.
나) 부과기준율
원고의 이 사건 표시·광고행위는 인체 안전과 관련된 사항인 점, 소비자의 생명·신체에 회복할 수 없는 중대한 피해가 발생한 점 등을 고려할 때, ‘매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ.1.가.1)의 규정에 따라 2.0%의 부과기준율을 적용한다.
다) 기본 산정기준
관련매출액에 부과기준율을 곱한 83,681,800(= 4,184,090,000 × 2%)원이 기본 산정기준이다.
라) 행위 요소 및 행위자 요소에 의한 조정
원고에게 행위 요소 및 행위자 요소에 의한 조정사유는 없다.
마) 부과과징금의 결정
기본 산정기준에서 과징금고시 Ⅳ.4.라.의 규정에 따라 1백만 원 미만을 버린 금액인 83,000,000원을 부과과징금으로 결정한다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 15, 28호증, 을 제 7호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령: 별지 3 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 처분시한의 경과
이 사건 표시·광고행위에 대한 피고의 조사는 2011. 10.에 최초로 시작되었으므로 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되어 2012. 6. 22. 시행되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 공정거래법’이라 하고, 2012. 6. 22.부터 시행된 공정거래법을 ‘개정 후 공정거래법’이라 한다) 제49조가 적용되어 행위가 종료한 날로부터 5년을 경과한 경우 피고는 처분을 할 수 없는데, 원고는 2011. 8. 31. 이 사건 제품의 판매를 종료하였고 이 사건 표시·광고행위 역시 같은 날 종료하였으므로 그로부터 5년이 경과하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
2) 이 사건 제1 표시행위와 이 사건 각 광고행위의 기만성 부존재
이 사건 제품의 위해성 여부가 명확하게 확인되지 않았으므로, 이 사건 제품의 주요성분인 CMIT/MIT가 독성물질이라는 정보와 흡입시 인체에 유해할 수 있다는 문구를 기재하지 않은 것, 객관적 자료에 기초하여 천연 솔잎향이나 라벤더향 효과에 관한 문구를 기재한 것이 기만적인 표시·광고행위라고 볼 수 없다.
3) 이 사건 제2 표시행위의 거짓·과장성 부존재
이 사건 제품에 기재된 ‘공산품안전법에 의한 품질표시’라는 표시는 소비자에게 정보를 제공하기 위한 목적으로 공산품안전법상 표시사항에 준하여 제품정보를 제공한다는 취지의 안내에 불과하므로, 공산품안전법에서 정한 안전이나 품질을 확인받았다는 의미로 사용된 것이 아니어서 이를 거짓·과장의 표시·광고행위라고 볼 수 없다.
4) 원고에게 책임을 물을 수 없는 정당한 사유의 존재
법 위반자에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 법 위반을 이유로 제재할 수 없는데, 원고는 이 사건 제품의 제조사인 에스케이케미칼로부터 이 사건 제품의 구체적인 성분에 대해 어떠한 정보도 제공받지 못하였다. 또한, 정부도 이 사건 제품의 위해성에 대해 명확히 알지 못한다. 따라서 이 사건 제품이 위해하다는 이유로 원고에게 표시광고법 위반에 대한 책임을 묻는 것은 부당하다.
5) 이 사건 처분의 비례의 원칙 및 평등 원칙 위반
피고는 2012년 위해성이 확인된 PHMG/PHG 성분의 가습기살균제를 판매한 롯데쇼핑 주식회사와 글로엔엠 주식회사에 대해서는 ‘경고’로 사건을 종결하였는데, 이 사건 제품에 안전한 성분을 사용했다고 기재하지도 아니하였고 판매 중단 후 적극적으로 제품을 회수한 원고에 대해서는 이 사건 처분을 하여 평등의 원칙과 비례의 원칙에 위반된다.
나. 처분시한 경과 여부
1) 이 사건 표시·광고행위에 적용되는 법 규정에 대한 판단
가) 인정 사실
(1) 피고는 2011. 10. 4. 가습기살균제 판매업체들에 대한 표시광고법 위반 신고가 접수되자 조사(이하 ‘이 사건 2011년 조사’라고 한다)에 착수하였다.
(2) 피고는 2011. 10. 11. 원고에게 ‘소명자료 제출요청’이라는 제목으로, ‘표시광고법에 위반되는지 여부를 심사하기 위하여 소명자료를 요구하오니 2011. 10. 26.까지 제출하여 주시기 바랍니다.’라는 내용의 공문을 보냈고, 위 공문에 첨부한 소명자료 양식의 일부 내용은 아래 표 기재와 같다.
1. 귀사가 판매하는 가습기살균제에 대한 아래의 내용에 대하여 소명하여 주시고 관련 입증자료를 제출하여 주시기 바랍니다.가. 광고현황표시광고내용매체명광고횟수광고일자광고크기광고비용표시광고내용별로 작성홈페이지, 포스터, 차량광고 등총 ○회○년○월○일~○년○월○일가로 ㎝ × 세로 ㎝○천원※ TV(동영상), 신문, 잡지, 팸플릿, 홈페이지 등으로 분류하고 표시·광고물 내용 각 1부씩을 첨부하여 제출나. 광고 내용 관련① 귀사가 판매하는 가습기살균제 제품이 인체에 주는 영향은 무엇인지 소명하여 주시기 바라며, 관련 입증자료를 함께 제출하여 주시기 바랍니다.② 귀사가 판매하는 가습기살균제 제품에 표시된 사항에 대하여 각각 그 근거를 밝혀주시고 관련 입증자료와 함께 제출하여 주시기 바랍니다.③ 귀사가 판매하는 가습기살균제 제품에 대하여 인체에 대한 안정성 여부를 표시하지 않았다면 그 사유는 무엇인지 밝혀주시고 관련 입증자료를 함께 제출하여 주시기 바랍니다(제품에 미표시 사업자만 해당).
(3) 보건복지부가 2012. 2. 3. CMIT/MIT 성분의 가습기살균제 제품에서는 이상소견이 발견되지 않았다는 질병관리본부의 가습기살균제 최종실험결과를 발표하였는데, 피고는 2012. 2. 14. 이 사건 2011년 조사 결과 원고에 대하여는 폐손상의 인과관계가 확인되지 않은 CMIT/MIT 성분 제품을 사용하였으므로 가맹사업법상의 거짓·과장광고로 볼 수 없다고 판단하여 무혐의 결정을 하였다.
(4) 피고는 2016. 4. 21. CMIT/MIT 함유 가습기살균제를 판매한 원고와 에스케이케미칼에 대한 표시광고법 위반 신고가 접수되자 조사(이하 ‘이 사건 2016년 조사’라고 한다)에 착수하였다.
(5) 피고는 2016. 6. 1. 원고에게 ‘사건심사 착수보고 통지 및 소명자료 제출요청’이라는 제목으로, ‘원고가 홈페이지 등에 이 사건 제품을 광고하면서 인체에 유해함에도 불구하고 흡입시 삼림욕 효과 등이 있는 것처럼 광고한 행위 등이 부당하다며 표시광고법 위반으로 신고된 건과 관련하여, 소명자료를 요구하니 2016. 6. 20.까지 제출하여 주시기 바랍니다.’라는 내용의 공문을 보냈다.
(6) 피고는 2016. 10. 5. 이 사건 2016년 조사 결과 원고가 이 사건 제품의 주성분명 및 독성여부 등의 사항을 표시할 의무가 있는지에 대하여 ‘이 사건 제품의 인체위해성 여부가 최종 확인된 이후 이 사건 행위의 위법성 여부를 판단할 필요가 있는바, 이 사건 행위의 위법성 여부를 판단하지 아니한다.’는 이유로 심의절차를 종료하였다.
(7) ‘가습기 살균제 사건처리 평가 TF'는 2017. 12. 19. 이 사건 2011년 조사 및 이 사건 2016년 조사 분석 결과 이 사건 2016년 조사 과정에 일부 잘못이 있다고 판단하여, 조속한 시일 내에 추가적인 조사와 심의를 통하여 적절한 조치를 취할 것을 피고에게 권고하였고, 피고는 2018. 3. 19.자 의결을 통하여 원고에게 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나) 구체적 판단
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 표시·광고행위는 처분시한과 관련하여 개정 전 공정거래법이 적용된다고 봄이 타당하다.
(1) 개정 후 공정거래법은 부칙〈법률 제11406호, 2012. 3. 21.〉 제3조에서 ‘제49조 제4항의 개정규정은 이 법 시행 후 같은 조 제1항 또는 제2항에 따라 최초로 조사하는 사건부터 적용한다.‘라고 규정하고 있다. 따라서 피고가 공정거래법 개정 전에 이미 신고(제49조 제2항) 또는 직권(제49조 제1항)에 의해 조사를 개시한 경우에는 개정 전 공정거래법 규정이 적용된다.
(2) 피고는 이 사건 2011년 조사를 하면서, 원고에게 원고의 홈페이지를 포함한 포스터, 신문, 잡지 등의 광고 내용과 이 사건 제품에 표시된 내용에 대한 근거, 이 사건 제품이 인체에 주는 영향, 안전성 여부를 표시하지 않은 이유 등을 소명하라고 요청하였고 이를 바탕으로 조사한 뒤, 거짓·과장의 표시·광고행위로 볼 수 없다고 판단하여 무혐의 결정을 하였다.
(3) 피고는 이 사건 2016년 조사를 거쳐 이 사건 처분을 하면서 ① 원고의 이 사건 제1 표시행위 및 이 사건 각 광고행위가 주요성분이 독성물질이라는 사실, 흡입 시 인체에 유해할 수 있다는 사실 등의 정보를 은폐·누락하고, 긍정적인 효능·효과만 강조하여 기만적 표시·광고행위라고 보았고, ② 이 사건 제2 표시행위가 공산품안전법에 따라 안전인증·확인 절차를 거치지 않았음에도 안전이나 품질을 확인받은 것처럼 표시하여 거짓·과장의 표시·광고행위라고 판단하였다.
(4) 이 사건 2011년 조사 당시 피고는 이 사건 제품의 라벨, 원고의 홈페이지 등을 조사한 것으로 보이고, 원고는 2011. 8. 31. 이후로 이 사건 제품을 생산하지 않았으므로 이 사건 2016년 조사의 대상이 된 이 사건 제품의 라벨, 원고의 홈페이지 등도 이 사건 2011년 조사의 대상이 되었던 것과 동일한 것으로 보인다.
(5) 그렇다면 원고의 이 사건 표시·광고행위는 이 사건 2011년 조사의 대상과 동일하고, 판단 대상도 동일하므로 개정 후 공정거래법 시행 전에 이미 조사가 개시되었다고 봄이 타당하다. 따라서 동일한 사실관계에 대하여 조사한 이상, 피고가 다른 법조문을 적용하였다든가 추가로 다른 조사 대상자를 포함시켰더라도 이를 이 사건 2011년 조사와 다른 새로운 조사라고 보기 어렵기 때문에 이 사건 표시·광고행위에는 개정 전 공정거래법이 적용된다.
2) 이 사건 표시·광고행위의 처분시한 경과 여부
가) 인정 사실
(1) 보건복지부가 2011. 8. 31. 가습기살균제가 원인미상 폐 손상의 위험요인으로 추정된다는 발표를 하자, 원고는 같은 날 이 사건 제품의 판매 중단을 선언하고 이를 신문에 보도하였으며, 2011. 9.부터 내부 직원들을 통하여 시중에 유통되는 이 사건 제품을 수거하기 시작하고, 홈페이지에는 이 사건 제품이 발견되면 원고에 연락해 줄 것을 요청하는 게시물을 게시하였다.
(2) 이 사건 제품은 2013. 4. 2. 서울 은평구 ○○동에 있는 마트 내에 진열되어 있다가 소비자에게 판매되었고, 2017. 3. 일부 마트 내에 진열되어 있던 중 원고의 직원에 의하여 회수되었으며, 2017. 10. 31.에도 서울지역 마트에서 이 사건 제품이 판매되었음을 나타내는 영수증이 있다.
(3) 원고는 2011. 11. 17. 이 사건 제1 광고행위에 해당하는 제품 설명 페이지를 홈페이지에서 삭제하였으나, 이 사건 제2 광고행위에 해당하는 FAQ 페이지를 삭제하지는 못하였고, 피고의 직원은 다른 사람의 신고를 받아 2016. 5. 2. 위 FAQ 페이지를 확인하고 해당 화면을 캡처하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8 내지 14, 20, 22, 34호증, 을 제 1, 11, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나) 구체적 판단
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 각 표시행위는 2011. 8. 31., 이 사건 각 광고행위는 2011. 11. 17. 각 종료되었다고 봄이 타당하므로 그로부터 5년이 경과하여 이루어진 이 사건 처분은 처분시한을 경과한 처분으로 위법하다.
(1) 표시광고법 제2조 제1호에서는 "표시"를 ‘상품의 내용 등을 소비자에게 알리기 위하여 상품의 용기·포장 등에 쓰거나 붙인 문자·도형과 상품의 특성을 나타내는 용기·포장’이라고 정의하고 있다. 따라서 위와 같은 "표시"를 하는 행위 즉 ‘표시행위’는 ‘상품의 용기·포장에 문자·도형을 쓰거나 붙이는 행위’ 또는 ‘상품의 특성을 나타내는 용기·포장을 생산하는 행위‘라고 볼 수 있고, 이미 ’표시행위‘가 완료되어 상품이 유통되는 과정에 있다면 새로운 ’표시행위‘가 계속 이루어지고 있다고 보기 어렵다.
(2) 표시광고법 제7조, 제8조는 피고가 사업자에게 표시행위의 중지 또는 일시 중지를 명할 수 있도록 하였는데, 이는 해당 표시를 하여 상품을 생산하는 등의 행위를 할 수 없도록 하는 것을 의미한다고 보아야지 이미 유통되는 과정에 있는 상품의 표시까지 삭제하거나 변경하도록 하는 취지라고 볼 수 없다.
(3) 이 사건 제품이 2013년, 2017년경에 마트 내에 진열되어 소비자가 구매할 가능성이 있었다거나, 실제로 구매하였다 하더라도 이는 이미 표시행위가 완료된 상품을 구매하는 것에 불과하므로 계속 표시행위가 존속하고 있다고 보기 어렵다. 소비자의 구매가능성만을 놓고 표시행위가 지속된다고 보는 경우 사업자가 생산한 모든 제품이 판매가 완료되지 않는 이상 사업자의 표시행위도 종료되지 않는다는 것이 되어 표시행위라는 문언을 넘어서서 표시행위가 부당하게 확장됨으로써 부당한 표시행위에 대한 처분시한을 규정한 취지에도 반한다. 따라서 이 사건 각 표시행위는 원고가 이 사건 제품의 생산을 중단한 2011. 8. 31. 종료되었다고 봄이 타당하다.
(4) 표시광고법 제2조 제2호에서는 "광고"를 ‘상품의 내용 등을 소비자에게 널리 알리거나 제시하는 것’이라고 정의하고 있다. 따라서 위와 같은 "광고"를 하는 행위 즉 ‘광고행위’는 ‘상품의 내용 등을 소비자에게 널리 알리거나 제시하는 행위’라고 볼 수 있다.
(5) 피고는 이 사건 제2 광고행위에 해당하는 FAQ 페이지가 2016. 5.까지 존재하였으므로 광고행위도 지속되었다고 주장한다. 그러나 ① 원고는 2011. 8. 31. 이 사건 제품의 판매를 중단하고 2011. 9.부터 이 사건 제품을 회수하였던 점, ② 원고는 원고 직원의 실수로 2011. 11. 17. 이 사건 제1 광고행위에 해당하는 광고와 함께 삭제하지 못하였다고 하며 이는 위와 같은 판매 중단, 회수와 제1 광고행위에 해당하는 광고의 삭제의 경위 등에 비추어 신빙성이 있는 점, ③ 식품의약품안전청은 2011. 12. 30. 이 사건 제품과 같은 가습기살균제를 의약외품으로 지정하였고, 의약외품 제조업 신고를 한 경우에만 생산·판매가 가능하도록 한 점, ④ 이 사건 제품이 의약외품으로 지정받았다거나, 원고가 이 사건 제품에 관한 의약외품 제조업 신고를 한 사실이 없어 원고는 2011. 12. 30. 이후에는 이 사건 제품을 생산·판매할 수 없는 점, ⑤ 피고에게 2016. 5.경 이 사건 제2 광고행위가 이루어지고 있다는 신고를 한 신고자는 원고의 홈페이지에서 직접 광고행위를 확인한 것이 아니라, 홈페이지를 제작하는 업체(CAFE24)를 통해서 접속한 화면을 피고에게 신고한 것으로, 접속방법이 정상적이라고 보기 어려운 점, ⑥ 피고의 직원이 직접 이 사건 제2 광고행위를 확인하고 화면을 캡처(갑 제2호증의 3)했다고 하나, 해당 화면에 이 사건 제품에 대한 메뉴는 존재하지 않아 일반적인 방법으로 위 화면에 접근 가능한 것으로 보이지는 않는 점 등을 종합하면, 원고가 이 사건 제품의 내용 등을 소비자에게 널리 알리기 위하여 2016. 5.까지 이 사건 제2 광고행위를 하였다거나 실제 일반 소비자들이 접근하여 광고를 보았다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 제2 광고행위는 이 사건 제1 광고행위가 종료될 무렵인 2011. 11. 17. 함께 종료되었다고 봄이 타당하다.
(6) 이 사건 제2 표시행위의 경우도 이 사건 제1 표시행위와 동일한 라벨에 대한 표시행위인 점, 이 사건 2011년 조사 당시 피고가 원고에게 이 사건 제품에 표시된 내용에 대한 근거를 모두 요청한 점 등에 비추어 이 사건 제2 표시행위도 조사의 대상이 되었다고 보이므로 개정 전 공정거래법이 적용된다고 봄이 타당하다
(7) 따라서 이 사건 처분은 이 사건 표시·광고행위가 종료한 날로부터 개정 전 공정거래법에 정해진 5년의 처분시한이 경과한 후에 이루어진 것이 역수상 명백하므로 위법하다.
(8) 설령 피고가 이 사건 2011년 조사 당시 이 사건 제2 표시행위에 대하여 위법 내지 적법하다는 어떠한 판단을 하였다고 볼 자료가 없는 점 등을 고려하여 이 사건 2011년 조사 당시 이 사건 제2 표시행위에 대하여는 표시광고법 위반 여부에 대한 조사가 이루어지지 않았다고 보아 개정 후 공정거래법이 적용되어 처분시한을 경과하지 않았다고 볼 여지가 있다 하더라도, 후술하는 바와 같이 이 사건 제2 광고행위에 대하여는 처분사유가 존재하지 아니한다.
다. 이 사건 제2 표시행위의 처분사유 존재 여부
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거 및 갑 제32호증, 을 제9, 17호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 제2 표시행위는 거짓·과장의 표시·광고행위라고 볼 수 없으므로, 이 사건 제2 표시행위에 대한 처분사유는 존재하지 아니한다.
1) 공산품안전법 제2조 제13호는 ‘안전관리대상공산품’을 ‘안전인증대상공산품(가목)’, ‘자율안전확인대상공산품(나목)’, ‘안전·품질표시대상공산품(다목)’, ‘어린이보호포장대상공산품’으로 나누어, 아래 표 기재와 같은 해당 공산품에 대한 표시(각 안전인증표시, 자율안전확인표시, 안전·품질표시, 어린이보호포장표시)가 없는 공산품을 판매하거나 판매 목적으로 수입·진열, 보관할 수 없도록 하고 있다.
2) 또한, 안전인증을 받지 아니한 안전인증대상공산품, 신고를 하지 아니한 자율안전확인대상공산품, 신고를 하지 아니한 어린이보호포장대상공산품에는 해당 표시 및 이와 유사한 표시를 할 수 없도록 하고 있는데, 이 사건 제품은 공산품안전법상 안전관리대상공산품의 어느 항목에도 해당되지 아니하는 것으로 보이고, 실제로 위와 같은 도안이나 이와 유사한 표시를 하지도 아니하였다.
3) 다만, ‘공산품안전법에 의한 품질표시’라는 제목으로 이 사건 제품의 ‘품명, 표준사용량, 액성, 제조원, 성분, 판매원, 사용기간, 제조년월일’의 정보를 표시해 놓았는데, ① 위와 같은 정보의 내용에 국가기관이 이 사건 제품에 대해서 어떠한 안전인증이나 품질보장을 하였다는 내용은 나와 있지 않는 점, ② 모두 이 사건 제품에 대한 객관적인 설명으로 보이는 점, ③ 일반적으로 보았을 때 ‘공산품안전법에 의한 품질표시’라는 표현은 공산품안전법의 인증·확인 절차를 거친 상품이라는 의미보다, 공산품안전법에서 정한 항목을 표시한다거나 공산품안전법에 의해 표시가 강제되어 표시한다는 의미로 보이는 점, ④ 소비자의 입장에서 안전관리대상공산품의 대상이 되는 공산품과 그렇지 않은 공산품을 가려내기가 어렵고, 실제로 다수의 공산품들이 안전관리대상공산품의 해당 여부와 상관없이 위와 같은 ‘공산품안전법에 의한 품질표시’를 하고 있는 것으로 보이는 점, ⑤ 이 사건 제2 표시행위는 2005. 12. 23. 전부개정되기 전의 공산품안전법 제8조(품질표시)가 ‘산업자원부장관은 소비자가 성분·성능 또는 규격 등을 식별하기 곤란한 공산품으로서 산업자원부령이 정하는 공산품에 대하여는 그 식별을 쉽게 할 수 있도록 표시기준을 정하여 이를 고시하고, 당해 공산품을 제조 또는 판매하는 자에게 이의 준수를 권고할 수 있다.’고 한 것에서 비롯되어 계속되어 온 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 제2 표시행위만으로는 이 사건 제품이 공산품안전법에서 정한 어떠한 인증이나 확인을 받지도 않았음에도 마치 그러한 인증이나 확인을 받은 것처럼 표시하였다고 보기 어렵다.
라. 소결
따라서 이 사건 표시·광고행위는 모두 처분시한이 경과하여 이 사건 처분은 위법하고, 설령 이 사건 제2 표시행위에 대하여 처분시한이 경과하지 아니하였다고 볼 수 있다 하더라도 이 사건 제2 표시행위는 거짓·과장의 표시·광고행위라고 볼 수 없어 처분사유가 존재하지 아니하여 이 사건 처분은 위법하다.
그러므로 원고의 나머지 주장에 대해서는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 모두 취소되어야 한다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하고, 행정소송법 제23조 제2항, 제3항을 적용하여 직권으로 이 사건 처분 중 공표명령의 집행을 이 판결 확정시까지 정지하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박형남(재판장) 김진석 이숙연
