손해배상(기)

 ⁠[인천지방법원 2018. 2. 8. 선고 2016구합53382 판결]

【전문】

【원 고】

원고 1 외 4인 ⁠(소송대리인 변호사 이동우 외 2인)

【피 고】

인천광역시장 ⁠(소송대리인 법무법인 케이앤피 담당변호사 이종엽 외 1인)

【피고보조참가인】

주식회사 왕산레저개발 ⁠(소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 이동재 외 1인)

【변론종결】

2017. 12. 21.

【주 문】

 
1.  원고들의 이 사건 소를 모두 각하한다.
 
2.  소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.

【청구취지】

피고는 소외인[(생년월일 생략), 서울 영등포구 의사당대로 1, 국회의원회관 소외인 의원실 ⁠(여의도동)] 및 피고 보조참가인에게 각자 16,700,000,000원 및 그 중 4,300,000,000원에 대하여는 2013. 1. 24.부터, 3,400,000,000원에 대하여는 2013. 8. 24.부터, 2,856,000,000원에 대하여는 2013. 12. 17.부터, 3,185,000,000원에 대하여는 2014. 6. 10.부터, 1,838,000,000원에 대하여는 2014. 10. 9.부터 각 이 사건 소장 부본의 송달일까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈의 지급을 구하는 소를 제기하라.

【이 유】

1. 기초사실
가. 원고 5, 원고 3은 인천에 주소를 둔 주민이고, 소외인은 2010. 7.경부터 2014. 6.경까지 제5대 인천광역시장을 지낸 사람이며, 피고 보조참가인(이하 ⁠‘참가인’이라 한다)은 요트장 및 휴양시설 등의 운영을 목적으로 2011. 11. 7. 설립된 회사이다.
나. 원고 5, 원고 3을 포함한 인천시민 396명은 2015. 3. 9. 문화체육관광부장관에게 ⁠‘소외인이 시장으로 재직 중이던 인천광역시가 2014년 인천아시아경기대회를 준비하면서 ○○○○○ 요트경기장 조성사업을 위하여 참가인에게 167억 원을 지원(이하 ’이 사건 지원행위‘라 한다)하였는데, 이는 2011대구세계육상선수권대회, 2013충주세계조정선수권대회, 2014인천아시아경기대회, 2014인천장애인아시아경기대회 및 2015광주하계유니버시아드대회 지원법(이하 '국제대회지원법'이라 한다) 제23조 제1항, 제2항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항을 위반한 부당지원행위에 해당한다’는 이유로 위 지원금의 반환을 요구하는 주민감사청구(이하 ⁠‘이 사건 감사청구’라 한다)를 하였다. 그 결과 2016. 5. 27. 위 주민감사청구에 대한 심의가 열렸는데, 감사청구심의회는 위 청구내용이 주민감사 대상사무에 해당하고 주소나 주민등록번호, 이름 등이 불일치하는 사람을 제외하더라도 청구인 수가 300명 이상에 해당하여 주민감사청구 요건을 충족하였다고 보면서도, 이 사건 지원행위가 위 관계 법령의 내용 및 취지에 위배되지는 않는다고 판단하여 위 주민감사청구를 각하하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5 내지 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 원고 1, 원고 2, 원고 4의 원고적격 존부에 대하여
직권으로 위 원고들의 원고적격에 대하여 본다.
지방자치법 제17조 제1항은 ⁠‘제16조 제1항에 따라 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항 또는 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리한 사항을 감사청구한 주민은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 그 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 해당 지방자치단체의 장(해당 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속 기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속 기관의 장을 말한다)을 상대방으로 하여 소송을 제기할 수 있다’고 규정하고 있으므로, 주민소송은 ⁠‘감사청구를 한 자’만이 제기할 수 있다.
그런데 이 사건에 제출된 제반 증거들만으로는 원고 5, 원고 3 외에 나아가 원고 1, 원고 2, 원고 4가 이 사건 감사청구를 한 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 객관적인 증거가 없으므로, 원고 1, 원고 2, 원고 4는 이 사건 소송의 원고적격을 갖추지 못하였다고 봄이 상당하다.
따라서 원고 1, 원고 2, 원고 4의 소는 부적법하다.
나. 피고 및 참가인의 본안전 항변에 대하여
 
가.  주장의 요지
지방자치법 제17조 제1항 각 호에 의하면, 주민소송은 주민감사청구가 수리되거나 그에 따라 실제로 감사가 이루어진 경우에만 그 결과 등에 불복하여 제기할 수 있는 것인데, 이 사건 감사청구는 심의단계에서 수리조차 되지 못한 채 각하되었으므로 위 제17조 제1항 각 호 소정의 소송요건을 갖추지 못하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
지방자치법 제17조 제1항 각 호는 주민소송을 제기할 수 있는 경우에 대하여 ⁠‘주무부장관이나 시·도지사가 감사청구를 수리한 날부터 60일(제16조 제3항 단서에 따라 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 끝난 날을 말한다)이 지나도 감사를 끝내지 아니한 경우’(제1호), ⁠‘제16조 제3항 및 제4항에 따른 감사결과 또는 제16조 제6항에 따른 조치요구에 불복하는 경우’(제2호), ⁠‘제16조 제6항에 따른 주무부장관이나 시·도지사의 조치요구를 지방자치단체의 장이 이행하지 아니한 경우’(제3호), ⁠‘제16조 제6항에 따른 지방자치단체의 장의 이행 조치에 불복하는 경우’(제4호)를 규정하고 있다. 한편, 지방자치법 제16조 제3항 및 제4항은 ⁠‘주무부장관이나 시·도지사는 감사청구를 수리한 날부터 60일 이내에 감사청구된 사항에 대하여 감사를 끝내야 하며, 감사결과를 청구인의 대표자와 해당 지방자치단체의 장에게 서면으로 알리고, 공표하여야 한다. 다만, 그 기간에 감사를 끝내기가 어려운 정당한 사유가 있으면 그 기간을 연장할 수 있다. 이 경우 이를 미리 청구인의 대표자와 해당 지방자치단체의 장에게 알리고, 공표하여야 한다’, ⁠‘주무부장관이나 시·도지사는 주민이 감사를 청구한 사항이 다른 기관에서 이미 감사한 사항이거나 감사 중인 사항이면 그 기관에서 실시한 감사결과 또는 감사 중인 사실과 감사가 끝난 후 그 결과를 알리겠다는 사실을 청구인의 대표자와 해당 기관에 지체 없이 알려야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제6항은 ⁠‘주무부장관이나 시·도지사는 제3항에 따른 감사결과에 따라 기간을 정하여 해당 지방자치단체의 장에게 필요한 조치를 요구할 수 있다. 이 경우 그 지방자치단체의 장은 이를 성실히 이행하여야 하고 그 조치결과를 지방의회와 주무부장관 또는 시·도지사에게 보고하여야 한다’고 규정하고 있다.
위 관계 법령의 문언 및 내용, 취지 등에 기초하여 앞서 본 사실관계와 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 감사청구는 지방자치법 제17조 제1항 각 호의 어느 경우에도 해당하지 않아 원고들로서는 주민소송의 제기 요건을 갖추지 못하였다고 봄이 상당하므로, 이를 지적하는 피고 및 참가인의 본안전 항변은 이유 있다.
 ⁠(1) 위 관계 법령의 문언 및 내용에 비추어 보면, 주민소송은 적어도 감사청구가 ⁠‘수리’되거나 그에 따라 실제로 ⁠‘감사가 진행되었음’을 전제로 그 결과나 후속 조치 등에 대하여 불복하는 경우에 제기할 수 있다고 볼 여지가 많다.
 ⁠(2) 민중소송이란 국가 또는 공공단체의 기관이 법률에 위반되는 행위를 한 때에 직접 자기의 법률상 이익과 관계없이 그 시정을 구하기 위하여 제기하는 소송(행정소송법 제3조 제3호)으로서 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 예외적으로 제기할 수 있으므로(행정소송법 제45조), 이러한 민중소송의 일종에 해당하는 주민소송의 경우에도 그 소송요건의 존부를 판단함에 있어서 법령의 문언이나 취지 등을 엄격하게 해석할 필요성이 인정된다고 할 수 있다. 이에 따르면 지방자치법 제17조 제1항 각 호는 주민소송의 제기사유를 위 ⁠(1)항 기재와 같은 경우로 한정하고 있을 뿐 그 밖의 경우까지 포괄할 수 있는 예시 규정을 두고 있지 않으므로 ⁠‘감사청구가 수리되지 않은 경우’를 위 각 호 사유에 포함되는 것으로 해석하기는 더욱 어렵다고 할 것이다.
 ⁠(3) 지방자치법 제16조 제3항, 제17조 제1항 제2호, 지방자치단체에 대한 행정감사규정 제18조 등에서는 감사가 실제로 진행되었음을 의미하는 표현으로 ⁠‘감사결과’를 사용하고 있음에 반하여, 지방자치법 제16조 제5항은 감사청구의 각하를 포함하는 의미로서 ⁠‘감사청구의 처리’라는 표현을 구별하여 사용하고 있는 점에 비추어 볼 때, 감사청구가 수리되지 못한 채 각하된 경우까지 ⁠‘감사결과’에 포함된다고 단정할 수는 없다.
 ⁠(4) 원고들은 감사청구심의회가 이 사건 감사청구에 대하여 실질적으로는 주민감사청구 요건이 충족되었음을 전제로 본안 판단까지 나아가 이 사건 지원행위가 국제대회지원법 등 관계 법령에 위반되지 않았다고 보아 각하결정을 한 것이므로 감사결과가 있는 경우에 해당한다는 취지로 주장한다. 그러나 ① 지방자치법 시행령 제26조 제5항은 감사청구심의회의 심의·의결사항에 대하여 ⁠‘주민 감사청구 요건의 심사’(제1호), ⁠‘주민 감사청구인명부에 적힌 유효 서명의 확인’(제2호), ⁠‘청구인명부의 서명에 관한 이의신청의 심사·결정’(제3호), ⁠‘그 밖에 주무부장관이나 시·도지사가 주민 감사청구와 관련하여 회의에 부치는 사항’(제4호)을 규정하고 있는바, 제1 내지 3호의 내용이 감사청구의 형식적인 요건인 점에 비추어 볼 때 감사청구심의회는 감사청구의 형식적인 요건에 대한 심사권만을 가지는 것으로 볼 여지가 있는 점(따라서 감사청구심의회가 본안 판단을 이유로 각하결정을 하였더라도 이는 권한의 범위를 벗어나는 행위이므로 감사결과가 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵다), ② 설령 위 제1호의 ⁠‘주민 감사청구 요건’에 감사청구 내용에 대한 실질적인 당부 판단이 포함된다고 하더라도, 한정된 자료만을 바탕으로 단발적인 심의를 통하여 ⁠‘감사의 개시’ 여부를 즉시 판단하는 감사청구심의회의 결정을 가리켜 상당 기간 관련 자료 및 관계자들에 대한 면밀한 조사 등을 거쳐 도출되는 감사결과와 동일하다고 볼 수는 없는 점, ③ 갑 제7호증의 3에 의하면 결과적으로 이 사건 감사청구는 수리되지 않았고 그에 따라 이 사건 지원행위에 대하여는 어떠한 추가적인 조사도 이루어지지 않은 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 감사청구에 대한 각하결정의 판단 근거가 무엇인지에 따라 각하결정의 실질이 달라진다고 볼 수는 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
 ⁠(5) 감사청구심의회가 감사청구에 대한 형식적인 요건만을 판단할 수 있다고 본다면, 이 사건 감사청구는 형식적인 요건을 모두 갖추어 실질적으로는 수리가 되었다고 볼 여지가 있고, 이 경우 지방자치법 제17조 제1항 제1호 소송요건의 충족 여부가 문제될 수 있다. 그러나 행정처분이 아무리 위법하다고 하여도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 아무도 그 하자를 이유로 무단히 그 효과를 부정하지 못하는 것으로, 이러한 행정행위의 공정력은 판결의 기판력과 같은 효력은 아니지만 그 공정력의 객관적 범위에 속하는 행정행위의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 그 처분이 취소되지 않는 한 처분의 효력을 부정할 수 없는 것인바(대법원 1994. 11. 11. 선고 94다28000 판결, 대법원 2008. 5. 29. 선고 2008두3265 판결 등 참조), 이 사건 감사청구에 대한 각하결정의 공정력이 존속하는 이상 그에 반하여 이 사건 감사청구가 수리되었다고 볼 수는 없으므로, 결국 지방자치법 제17조 제1항 제1호의 소송요건이 충족되었다고 보기도 어렵다.
 ⁠(6) 원고들은 지방자치법 제17조 제1항 각 호 소정의 요건을 한정적으로 해석하게 되면 이 사건과 같이 형식적 요건을 모두 갖추었으면서도 본안에 관하여 이유가 없다는 이유로 감사청구가 각하된 경우에는 주민소송을 제기할 수 없는 불합리가 발생한다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 위 제17조 제1항 각 호에 대한 엄격해석은 민중소송의 일종인 주민소송의 특성상 다소 불가피한 측면이 있고, 감사청구에 대한 감사청구심의회의 각하결정에 그와 같은 내용상의 고유한 위법이 있는 경우에는 우선 항고소송을 통하여 그 결정의 공정력을 제거한 뒤 주민소송을 제기할 수도 있으므로, 당장 주민소송을 허용하지 않는다고 하여 주민소송의 제기가 원천적으로 봉쇄된다거나 그러한 이중 제소 방법이 현저히 불합리하다고 단정할 수는 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 임민성(재판장) 권주연 김달하

출처 : 인천지방법원 2018. 02. 08. 선고 2016구합53382 판결 | 사법정보공개포털 판례