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버스 노선변경 반영자료 미제출 시 표준연비 정산처분 적법 여부
2022누71952* 본 법률정보는 대법원 판결문을 바탕으로 한 일반적인 정보 제공에 불과하며, 구체적인 사건에 대한 법률적 판단이나 조언으로 해석될 수 없습니다. 동일해 보이는 상황이라도 사실관계나 시점 등에 따라 결론이 달라질 수 있으므로, 자세한 내용은 변호사와 상담을 권장합니다.
표준연비연정산세부계획에따른정산처분취소등청구의소
[서울고등법원 2024. 9. 26. 선고 2022누71952 판결]
【전문】
【원고, 피항소인】
○○○ 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 해광 담당변호사 강재민 외 1인)
【피고, 항소인】
인천광역시장 (소송대리인 법무법인 새얼 담당변호사 최영식)
【피고, 항소심당사자】
인천광역시 (소송대리인 법무법인 새얼 담당변호사 최영식)
【제1심판결】
인천지방법원 2022. 11. 25. 선고 2020구합56401 판결
【변론종결】
2024. 8. 22.
【주 문】
1. 제1심판결 중 피고 인천광역시장 패소 부분을 취소하고, 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
[청구취지]
주위적으로, 피고 인천광역시장이 원고에 대해 한 ① 2020. 9. 9. 별지 1 표준연료비 초과 지급액 173,808,910원의 4개월(2020. 9.부터 2020. 12.까지) 분할공제처분과 ② 2021. 4. 26. 별지2 표준연료비 초과 지급액 153,749,500원의 4개월(2021. 5.부터 2021. 8.까지) 분할차감처분을 각 취소한다.
예비적으로, 피고 인천광역시가 원고에 대해 한 ① 2020. 9. 9. 별지 1 표준연료비 초과 지급액 173,808,910원의 4개월 분할 공제정산계획과 ② 2021. 4. 26. 별지 2 표준연료비 초과 지급액 153,749,500원의 4개월 분할차감계획은 각 무효임을 확인한다.
[항소취지]
주문 제1항 기재와 같다.
【이 유】
1. 이 사건의 심판범위
제1심에서 원고는 주위적으로 피고 인천광역시장(주위적 피고)에 대해 제1·2차 통보의 취소를, 예비적으로 피고 인천광역시(예비적 피고)에 대해 제1·2차 계획의 무효 확인을 청구하였다. 제1심법원은 주위적 피고인 피고 인천광역시장에 대한 원고의 청구를 인용하면서 예비적 피고인 피고 인천광역시에 대한 소를 각하하였는데, 피고 인천광역시장만이 제1심판결 중 피고 인천광역시장 패소 부분에 불복하여 항소하였다.
주관적·예비적 공동소송에서 주위적 공동소송인과 예비적 공동소송인 중 어느 한 사람이 상소를 제기하면 다른 공동소송인에 대한 청구 부분도 확정이 차단되고 상소심에 이심되어 심판대상이 된다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2009다43355 판결 참조). 따라서 주위적 피고인 피고 인천광역시장의 항소에 따라 예비적 피고인 피고 인천광역시 부분도 여전히 이 법원의 심판범위에 포함된다. 다만 피고 인천광역시는 항소하지도 않고 항소를 당하지도 않은 ‘항소심당사자’ 지위에 있다.
2. 판단 개요
이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유 중 ‘처분 경위, 원고 주장, 관계 법령, 청구취지 변경의 허용 여부, 피고들의 본안전항변에 대한 판단, 이 사건 각 처분에 절차적 하자가 있는지에 관한 판단’ 부분은 제1심판결 이유 제1 내지 제6의 가항 기재(별지 3 포함)와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
이 법원은 ‘이 사건 각 처분에 실체적 하자가 있는지에 관한 판단’, 특히 ‘피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있었는지’에 관해 제1심법원과 판단을 달리한다. 제3항에서 새로이 판단한다.
3. 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단
당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제6, 9, 11, 13 내지 15, 26, 37, 39호증, 을 제5, 7, 21 내지 24, 27 내지 29, 31 내지 44, 47 내지 56호증(가지번호 붙은 서증 포함, 이하 같다)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 각 처분 과정에서 피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있었다고 볼 수 없다. 이와 전제를 달리하는 원고 주장은 받아들일 수 없다.
가. 쟁점
1) ‘표준연비제’란 시내버스 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 근거로 계산된 ‘표준연료비’와 지출된 ‘실제 연료비’의 차액을 계산한 뒤, 실제 연료비가 절감된 경우에는 버스운송사업자에게 절감액 중 일부를 성과급으로 정산·지급하고(인센티브) 실제 연료비가 초과로 지출된 경우에는 차후에 지급되는 재정지원금에서 이를 공제하는 방법을 통해(페널티), 재정지원금을 실질적으로 차등 지원하는 제도이다.
따라서 공정하고 적정하게 재정지원금을 배분하고 표준연비제도의 취지를 살리기 위해서는 ‘표준연료비’ 산정의 전제가 되는 노선별 표준연비 및 표준이동거리가 정확히 산정되어야 한다. 이와 관련하여, 피고 인천광역시장은 아래 산식에 따라 ‘표준연료비’를 산정하였다.
표준연료비 = (① 표준이동거리 ÷ ② 표준연비) × 경유·CNG 단가 × 운행횟수 ① 표준이동거리 = ⓐ 평균 노선운행거리 + ⓑ 평균 공차거리 ② 표준연비 = ㉮ 실제연비 × [ 1 + ㉯ 가산비율(%)] ㉮ 실제연비 = 운행거리 ÷ 연료사용량 × ㉠ 연환산량(계절 보정) ㉠ 연환산율 = 연 평균연비 ÷ 조사대상 월 평균연비 ㉯ 가산비율(%) = ∑[㉡ 연비차이비율 × 가중평균비율(차량별 월평균승객수(월평균수입금) 기준으로 산정한 가중평균비율)] ㉡ 연비차이비율 = [(차량별 실제연비 － 동일연식 평균연비) ÷ 동일연식 평균연비]
2) 시내버스 노선별 표준연비 및 표준이동거리는 조사대상 기간의 운행자료를 기초로 산정되는데, 해당 운행자료는 행정청이 아닌 버스운송사업자에 의해 주로 수집·관리되는 정보이다. 따라서 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정 이후 시내버스 노선이 변경된 경우, 버스운송사업자로서는 해당 운행자료를 적절히 수집·관리한 뒤 행정청에 제출해야 비로소 이를 표준연료비 산정에 반영 받을 수 있다. 특히 관할 행정청이 다수의 버스운송사업자를 상대로 일률적으로 표준연비제도를 시행하는 점에 비추어 볼 때, 버스운송사업자로서는 적시에 해당 운행자료를 제출할 필요가 있다. 이에 비추어 볼 때, 이 사건 각 처분 과정에서 원고의 노선변경 내용이 반영되지 않았다는 사정만으로 이 사건 각 처분에 재량권 일탈·남용이 있다고는 단정할 수 없고, 그 경위 여하를 따져 이를 판단해야 한다.
3) 표준연비제 시행을 위하여 피고 인천광역시장의 위임에 따라, 소외 회계법인은 2016. 4.부터 2017. 3.까지의 노선별·차량별·월별 운행기록을 기초로 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 산정하였다. 해당 산정기간 이후 원고 운행 버스의 노선은 아래와 같이 변경되었다(‘순번 1 노선변경’과 같이, 아래 표의 순번을 기재하는 방법으로 특정한다).
순번변경일노선번호운행거리(km)비고변경 전변경 후주3)12017. 4. 15.(노선번호 1 생략)63.758.0운행구간 단축22017. 4. 15.(노선번호 6 생략)24.623.5운행구간 일부 변경32017. 7. 22.(노선번호 1 생략)58.063.7동춘동 운행구간 연장42017. 7. 22.(노선번호 3 생략)2327.8동춘동 운행구간 연장52018. 5. 26.(노선번호 1 생략)63.767.4운행구간 일부 변경62019. 3. 30.(노선번호 2 생략)33.1036.50운행구간 일부 변경
이 사건에서는 ‘해당 산정기간 이후 원고의 노선변경 내용이 표준연료비 산정에 반영되었는지 여부, 반영되지 않았다면 그 과정에서 피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있었는지’가 문제 된다.
나. ‘순번 1 내지 4 노선변경’에 관한 판단
다음 사정에 비추어 볼 때, 순번 1 내지 4 노선변경 내용과 관련하여 이 사건 각 처분 과정에서 피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있었다고 볼 수 없다.
1) 다음과 같이 순번 1 내지 4 노선변경 내용은 이 사건 각 처분에 적용된 표준연비 및 표준이동거리 산정 과정에서 적절히 반영되었다고 보아야 한다.
가) 피고 인천광역시장은 2017. 3. 9., 2017. 3. 29. 원고에게 순번 1·2 노선변경(2017. 4. 15. 자 시행)을 통보하였고, 2017. 7. 7. 원고에게 순번 3·4 노선변경(2017. 7. 22. 자 시행)을 통보하였다. 피고 인천광역시장은 2017. 8. 23. 소외 회계법인에 순번 1 내지 4 노선변경 내용이 포함된 ‘2016년 이후 버스 노선 개편 내역’을 송부하였다.
나) ‘운행구간이 변경된 노선에 관한 2017년 표준연비’를 산정하기 위해, 소외 회계법인은 원고에게 "정해진 양식에 따라 작성된 추가 조사지를 제출할 것"을 요구하였다.
이에 원고는 2017. 11. 16. 정해진 양식을 기초로 ‘순번 1 내지 4 노선변경에 따라 변경된 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선’에 관하여 조사대상 기간의 ‘차량별 상세내역, 노선현황, 차량별 운행현황, 노선별 공차거리, 차량별 연료사용 내역’을 기재하고, 세부 사항으로 각 노선의 ‘차량별 월 운행일수, 노선거리, 평균운행회수, 운행거리, 공차거리, 연료사용량, 연료구입비’ 등을 기재하여 작성한 자료를 제출하였다(을 제21호증의 2).
제출된 자료에 따라 산정된 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선의 노선별 평균연비는 아래와 같다.
○ 노선별 실제연비 (거리 단위: ㎞, 연료사용량 단위: ㎥)노선번호노선유형노선거리(왕복)CNG중형CNG대형총 운행거리총 연료 사용량평균 연비총 운행 거리총 연료 사용량평균 연비(노선번호 1 생략)간선63.70???242,519104,1942.32(노선번호 6 생략)간선23.50???223,727101,7332.20(노선번호 3 생략)지선27.8029,77213,6232.1859,30231,2601.89?
다) 소외 회계법인은 제출된 자료를 기초로 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선의 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 재산정한 다음, 2017. 11. 30. 원고에게 해당 내역(‘이 사건 표준연비 재산정 내역’)을 송부하였다(을 제22호증의 2). 미리 정해진 산식과 원고 제출 자료를 통해 객관적으로 산정되는 ‘이 사건 표준연비 재산정 내역’에 하자가 있음을 인정할 만한 증거는 찾기 어렵다.
○ 노선별 표준이동거리 (거리 단위: ㎞)노선번호노선유형노선거리 (왕복)총 운행거리1회당1회(왕복)1회(편도)평균 노선운행거리공차거리표준이동거리표준이동거리(노선번호 1 생략)간선63.70242,51963.70-63.7031.85(노선번호 6 생략)간선23.50223,72423.50-23.5011.75(노선번호 3 생략)지선27.8089,07327.80-27.8013.90?
○ 노선별 표준연비노선번호노선유형노선거리(왕복, ㎞)노선별평균연비노선별가산비율표준연비CNG 중형CNG 대형CNG 중형CNG 대형CNG 중형CNG 대형(노선번호 1 생략)간선63.70?2.32?4.69%?2.43(노선번호 6 생략)간선23.50?2.25?4.40%?2.35(노선번호 3 생략)지선27.802.181.894.86%6.53%2.292.02?
라) 피고 인천광역시장은 이 사건 표준연비 재산정 내역을 그대로 적용하되, 원고를 포함한 모든 버스운송사업자에 대해 노선별 가산비율을 일괄적으로 50% 감경 적용하기로 하였다. 이에 따라 피고 인천광역시장은 아래와 같이 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선에 관한 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 산정한 다음, 2018. 8.경 원고에게 해당 내용이 기재된 이 사건 시행계획을 통보하였다. 이후 피고 인천광역시장은 위와 같이 산정된 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 적용하여 이 사건 각 처분을 하였다. 그 과정에 피고 인천광역시장의 잘못이 있었다는 증거 역시 찾기 어렵다.
○ 노선별 표준이동거리 (거리 단위: ㎞)노선번호노선유형노선거리(왕복)총 운행거리1회당1회(왕복)1회(편도)평균 노선운행거리공차거리표준이동거리표준이동거리(노선번호 1 생략)간선63.70242,51963.70-63.7031.85(노선번호 6 생략)간선23.50223,72423.50-23.5011.75(노선번호 3 생략)지선27.8089,07327.80-27.8013.90?
○ 노선별 표준연비노선번호노선유형노선거리(왕복, ㎞)노선별평균연비노선별가산비율표준연비CNG 중형CNG 대형CNG 중형CNG 대형CNG 중형CNG 대형(노선번호 1 생략)간선63.70?2.32?2.34%?2.38(노선번호 6 생략)간선23.50?2.25?2.20%?2.30(노선번호 3 생략)지선27.802.181.892.43%3.27%2.231.96?
2) 원고는 앞서 본 산식 중 ‘① 표준이동거리’ 산정과 관련하여, 변경 내용이 적정하게 반영되지 않았다고 주장하지만, 아래와 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
가) ‘ⓐ 평균 노선운행거리’ 산정 시, 원고 제출 자료에 기재된 ‘실제 운행거리’가 아닌 피고 인천광역시장이 정한 ‘인가 운행거리’가 적용되기는 하였다.
원고 제출 자료에 기재된 ‘실제 운행거리’에는 공차거리가 포함되었다. ‘① 표준이동거리’는 ‘ⓐ 평균 노선운행거리’에 ‘ⓑ 평균 공차거리’를 가산하는 형태로 산정되는 점에서, 원고 자료를 그대로 인정할 경우 공차거리가 ‘ⓐ 평균 노선운행거리’와 ‘ⓑ 평균 공차거리’에 중복적으로 반영되는 문제가 생길 수 있다. 원고 주장의 ‘실제 운행거리’는 차량의 고장, 사고, 도로 공사, 운전사 실수 등과 같은 외부 요인에 의해 영향을 받기 때문에, 그 정확성을 인정하기도 어렵다.
반면 ‘인가 운행거리’는 차고지와 각 정류소를 이은 객관적인 거리이기 때문에, 위와 같은 외부 요인에 영향을 받지 않는 장점이 있다. 따라서 소외 회계법인이 ‘ⓐ 평균 노선운행거리’ 산정 시 ‘인가 운행거리’를 적용했다고 해서, 이를 비합리적인 것으로는 보기 어렵다.
나) 원고는 소외 회계법인에 순번 1 내지 4 노선변경 후 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선의 평균 공차거리를 기재하여 제출하였으나, 소외 회계법인은 이를 반영하지 않은 채 해당 노선의 ‘ⓑ 평균 공차거리’를 모두 ‘0’으로 적용하여 노선별 표준이동거리를 산정하였다.
당시 소외 회계법인은 원고에게 공차거리 산정내역을 확인할 근거로 "차고지, 주유소, 중간배차지 등 공차거리 유형별로 계산내역을 별도 제출할 것"을 요구하였지만, 원고는 자신이 산정했던 평균 공차거리만 제출했을 뿐 세부 계산내역은 제출하지 않았다. 이에 따라 소외 회계법인으로서는 객관적 근거로 뒷받침되지 않는 원고 제출 내용을 ‘ⓐ 평균 공차거리’ 산정에 반영할 수 없었던 것으로 보인다.
3) 원고는 앞서 본 산식 중 ‘② 표준연비’ 산정과 관련하여, 변경 내용이 적정하게 반영되지 않았다고 주장하지만, 아래와 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
가) 이 사건 시행계획에서는 ‘㉯ 가산비율’ 산정 시 ‘동일노선·연식 연비 차이, 승객 수 등’을 반영하게 되어 있는데, 원고 제출 자료에는 가산비율을 산정할 수 있는 차량의 연식, 승객 수 관련 내용은 포함되지 않았다. 하지만 이 사건 준공영제에 참여하는 버스의 차량 연식은 피고 인천광역시장 운영의 버스운송관리시스템을 통해 등록·관리되고, 승객 수는 공동관리위원회에 집계되는 버스 수입금 내역을 통해 확인할 수 있는 사항이다. 소외 회계법인은 피고 인천광역시장한테서 관련 자료를 제출받아 가산비율을 산정했던 것으로 보이고, 그 과정에 잘못이 있다는 사정을 찾기 어렵다.
나) 소외 회계법인은 원고 제출 자료에 기초하여 산정한 평균연비[1)의 나)항 표 ‘평균연비’란에 기재된 내용]에 앞서 본 산식에 따른 ‘㉠ 연환산량’을 곱하여 ‘㉮ 실제연비’[1)의 다)항 표 ‘노선별 평균연비’란에 기재된 내용]를 산정하였다. 소외 회계법인은 원고 제출 자료를 기초로 연환산량을 산정·적용하였는데, 그 과정에 잘못이 있다는 사정을 찾기 어렵다.
다) 피고 인천광역시장이 원고를 포함한 버스운송사업자에 대해 일률적으로 ‘소외 회계법인에 의해 산정된 가산비율’을 50% 감경하여 적용한 것과 관련하여, 원고는 "피고 인천광역시장이 사전통지 및 의견청취 등의 의견 수렴 절차를 거치지 않은 채 임의로 가산비율을 감경한 것은 적정하지 않다."라고 주장하지만, 아래와 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
(1) 앞서 본 산식에 따를 경우, 가산비율이 감소하면 표준연비도 함께 감소하면서 ‘표준연료비’는 증가하게 된다. 표준연료비와 실제 지출 연료비를 비교하여 그 차액을 정산받는 원고와 같은 버스운송사업자의 경우, 표준연료비가 증가하면 증가할수록 성과급이 늘어나고 공제금은 줄어드는 등 오히려 더 유리하게 된다. 또한, 이는 ‘버스운송사업자의 연료비 절감 성과에 따라 인센티브 또는 페널티를 부과하여 자구 노력을 유도함으로써, 피고 인천광역시의 재정 부담을 줄이고 투명한 연료사용을 유도한다’는 표준연비제의 도입 취지에 부합하는 것이기도 하다.
(2) 연료비 절감을 위한 표준연료비 산정 방식에 관해, 피고 인천광역시장은 비교적 넓은 재량을 가진다고 보아야 한다. 원고 주장의 다른 지방자치단체와 비교해 보더라도, 피고 인천광역시장의 가산비율 감경이 불합리한 것으로는 보이지 않는다.
(3) 이는 원고에게 ‘의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분’에 해당하지 않으므로, 사전통지 및 의견청취 등에 관한 행정절차법 제21조, 제22조 등이 적용된다고는 보기 어렵다.
다. ‘순번 5·6 노선변경’에 관한 판단
① 피고 인천광역시장이 원고에게, 2018. 5. 15. 순번 5 노선변경(2018. 5. 26. 자 시행)을, 2019. 3. 13. 순번 6 노선변경(2019. 3. 30. 자 시행)을 각각 통보한 사실, ② 피고 인천광역시장이 (노선번호 1 생략), (노선번호 2 생략) 노선과 관련하여 위와 같은 노선변경 내용을 반영하지 않은 채 산정한 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 적용하여 이 사건 각 처분을 하였던 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
앞서 채택한 증거에 의하면 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때, 순번 5·6 노선변경 내용과 관련하여 이 사건 각 처분 과정에서 피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있다고 볼 수 없다.
1) 다음과 같이 ‘피고 인천광역시장이 순번 5·6 노선변경 내용을 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리에 반영하지 않은 데’에 원고에게 책임 있는 사유가 있었다고 보는 것이 타당하다.
가) 피고 인천광역시장은 2018. 8. 31. 원고에게 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 송부하면서, "2017년 시내버스 표준연비 산정용역 결과 이후 신규·변경노선에 대하여 노선변경 전후의 인가 운행거리와 공차거리를 기재한 ‘신규·변경노선 표준연비 산정 조사표’(을제23호증의 3)를 작성하고, ‘공차거리 세부내역’은 엑셀 파일(을 제23호증의 4)을 별도로 작성하여 2018. 9. 7.까지 제출할 것"을 요구하였다.
이에 대해 원고는 2018. 9. 7. 피고 인천광역시장에게 원고 운행의 6개 노선 전부에 관하여 을 제23호증의 3 양식에 따라 작성한 조사표를 제출하였으나, 을 제23호증의 4 양식에 따라 작성한 공차거리 세부내역 자료는 제출하지 않았다. 이에 피고 인천광역시장은 2018. 9. 14. 원고에게 "다시 해당 자료를 작성하여 2018. 9. 28.까지 제출할 것"을 요구하였지만, 원고는 이에 응하지 않았다.
나) 피고 인천광역시장은 원고에게 2018. 9. 20., 2018. 12. 17., 2019. 2. 19., 2019. 3. 22., 2019. 3. 27. 5차례에 걸쳐 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 송부하면서, "2018. 10. 1.부터 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 적용할 것이고, 신규·변경된 내용은 시행 후 재조사에 따른 결과를 소급 적용할 예정"이라고 통지하였다.
다) 피고 인천광역시장은 2019. 4. 22. 원고에게 "2019. 3. 30. 자 여객자동차운송사업 개선명령 등에 따른 신규·변경노선 표준연비를 재산정하기 위하여, 변경노선의 경우 ‘운행개시일로부터 3개월 동안 운행한 후 그다음 달 15일까지 3개월간의 운행자료’를 ‘신규·변경노선 표준연비 산정 조사표’(을 제25호증의 2) 및 엑셀 파일(을 제25호증의 3)로 작성하여 제출할 것"을 요구하였지만, 원고는 이에 응하지 않았다.
라) 피고 인천광역시장은 2019. 11. 18. ‘표준연비 및 표준이동거리 재조정 요청 마감 안내’ 문서를 통해 원고에게, "2019. 12. 중으로 시내버스 표준연비제 연정산을 실시하고자 하니 표준연비 및 표준이동거리 재조정 요청을 2019. 11. 20.로 마감한다."라고 통지하였다. 원고는 마감기한까지 자료를 제출하지 않았다.
마) 원고는 2020. 1. 7. 피고 인천광역시장에게 ‘이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 재조정해줄 것’을 요청하면서, 원고 운행의 6개 노선 전부에 관한 ‘2018. 10.부터 2019. 9.까지의 운행자료’를 제출하였다. 하지만, 앞서 본 바와 같이 피고 인천광역시장은 변경된 노선에 관하여 ‘운행개시일로부터 3개월 동안 운행한 후 그다음 달 15일까지 3개월간의 운행자료’를 기준으로 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 재산정할 것을 공지한 상태였는데, 원고 제출 자료는 여기에 해당하지 않았다.
이에 피고 인천광역시장은 2020. 2. 6. 원고에게 "(노선번호 2 생략) 노선 차량에 관한 ‘2019. 4.부터 2019. 7.까지의 DTG 분석자료’를 2020. 2. 12.까지 제출할 것"을 요구하였지만, 원고는 이에 응하지 않았다.
바) 원고는 2020. 7. 23., 2020. 10. 29. 피고 인천광역시장에게 "이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 재조정해줄 것"을 다시 요구하면서, 원고 운행의 6개 노선 전부에 관한 ‘2020. 7. 14.자 운송관리시스템 분석자료’를 제출하였지만, 해당 자료 역시 노선별 표준연비 및 표준이동거리 재산정에 적합하지 않았다.
사) 이와 같이 피고 인천광역시장은 원고에게 수차례에 걸쳐 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 송부하면서, 정해진 양식에 따라 표준연비 및 표준이동거리 재산정에 필요한 자료를 요구하였지만, 원고는 이에 응하지 않았다. 피고 인천광역시장이 원고에게 자료 수집에 필요한 기간을 충분히 부여했는데도 원고가 이에 응하지 않았던 점, 원고뿐만 아니라 다른 버스운송사업자에 대해서도 표준연비제를 일괄적으로 적용해야 할 필요성 등에 비추어 볼 때, 그 과정에 피고 인천광역시장의 잘못이 있다고 보기 어렵다.
2) 원고는 "피고 인천광역시장이 이 사건 시행계획을 통해 ‘노선별 표준연비 및 표준이동거리를 수시로 보정·재산정 신청할 수 있다’고 안내했으므로, 자료 제출 지연에 원고의 책임이 있다고 볼 수 없다."라고 주장하지만, 받아들일 수 없다.
① 이 사건 시행계획에는 "버스운송사업자가 ‘노선변경, 노선 연장 등 불가피한 경우’, ‘기타 버스 운행에 관한 정당한 사유 발생 시’ 수시로 표준연비 및 표준이동거리 보정 신청을 할 수 있다."라고 기재되었고, 정산 시기도 "반기, 연간(최종정산)"이라고 기재되었던 점, ② 피고 인천광역시장은 여러 차례 원고에게 "노선변경이 있으면 변경된 내용을 반영할 수 있는 자료를 제출할 것"을 요구하였고, 최종 마감기한을 통지할 때에도 "연정산을 실시하기 위해 재조정 요청을 마감한다."라는 것을 명시했던 점, ③ 일률적이고 신속한 표준연비제 시행 필요성 등에 비추어 볼 때, 자료 제출 지연에 불가피한 사정이 있다고 보기 어려운 사안에서 최종정산 시점 경과 후에 제출된 부적합 자료까지 참작해서 표준연비 등을 산정할 책임이 피고 인천광역시장에게 있다고는 보기 어려운 점에서 그렇다.
3) 원고는 "피고 인천광역시장이 통보한 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 통해서는 그 결괏값만 알 수 있을 뿐 그 산정 과정은 알 수 없었다. 따라서 원고로서는 재산정에 필요한 자료를 정확히 알 수 없어서 불필요한 자료인 전체 운행자료만을 제출할 수밖에 없었다."라고 주장하지만, 아래와 같은 이유로 받아들일 수 없다.
가) 피고 인천광역시장은 보고회를 통해 원고를 비롯한 버스운송사업자에게 표준연비 산정 방법 및 표준연비 산정용역 진행 경과를 설명하였고, 원고에게 여러 차례 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 통보하면서 단순히 결괏값뿐만 아니라 산정의 기초가 된 내용(‘총 운행횟수’, ‘노선 운행거리’, ‘공차거리’, ‘총 운행거리’ 등)을 구체적으로 열거하면서 제출을 요구하였다. 원고는 순번 1 내지 4 노선변경과 관련하여, 표준연비 재산정에 필요한 자료를 제출한 경험이 있기도 하다.
나) 피고 인천광역시장은 원고에게 "공차거리 세부 산정내역은 별도의 파일로 작성하여 제출하고, 변경된 노선의 경우 운행개시일 이후 3개월 동안의 운행자료를 기재하여 제출할 것"을 통보하면서, 구체적인 작성 양식 및 방법도 함께 지정하면서 자료 제출을 요구하였다.
다) 원고 외 다른 버스운송사업자는 피고 인천광역시장의 요구대로 표준연비 및 표준이동거리 재산정에 적합한 자료를 제출하였고, 피고 인천광역시장은 이를 기초로 변경된 노선을 반영한 표준연비를 재산정하였다.
라) 앞서 본 바와 같이 원고가 2020. 1. 7. 제출한 자료에 관해, 피고 인천광역시장이 재산정에 적합한 DTG 분석자료를 다시 제출할 것을 요구하였지만, 원고는 해당 요구에 응하지 않았다.
4) 다음과 같은 점에서, ‘피고 인천광역시장이 순번 5·6 노선변경 내용을 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정에 반영하지 않은 것’은 재량 범위 내에 있는 것으로 보아야 하고, 이로 인한 원고의 불이익(사익)이 피고 인천광역시장이 이 사건 각 처분으로 달성하고자 하는 공익보다 크다고는 볼 수 없다.
가) 여객자동차법 제50조 제2항의 위임에 따른 이 사건 조례 제3조 제2항, 제5조 제1항, 제5조의2 규정 내용과 표준연비제 제도의 취지 등에 비추어 볼 때, 재정지원금의 지급 여부 및 그 범위와 관련하여 피고 인천광역시장에게 광범위한 재량권이 부여되었다고 보아야 한다.
나) 순번 1 내지 4 노선변경 내용을 표준연비 및 표준이동거리 재산정에 반영하는 과정을 통해, 원고 역시 재산정에 필요한 ‘정확한 자료’를 ‘제때’ 제출하는 것이 중요하다는 것을 충분히 인지할 수 있었다. 하지만 피고 인천광역시장의 수차례에 걸친 요구에도 불구하고, 원고는 순번 5·6 노선변경 내용이 포함된 자료를 제출하지 않거나 제출 마감기한을 경과 후 재산정에 적합하지 않은 자료만을 제출하였을 뿐이다.
반면, 피고 인천광역시장이 원고에 대해 재산정에 필요한 자료를 제출하는 데 필요한 충분한 시간과 기회를 부여했던 이상, 이를 반영하지 못한 데에 피고 인천광역시장의 책임을 인정하기는 어렵다.
다) 이 사건 준공영제에 참여하는 버스운송사업자에게 지급되는 재정지원금은 여객자동차법 제50조 제2항에서 정한 보조금으로서, 인천광역시민이 납부한 세금을 재원으로 한다. 표준연비제는 실질적으로 재정지원금을 차등 지원하는 것을 내용으로 하는데, 피고 인천광역시장이 이 사건 각 처분을 통해 달성하려는 공익은 궁극적으로는 ‘한정된 재정지원금을 효율적으로 관리 및 분배하는 데’에 있다.
따라서 한정된 재정지원금을 일정한 기준에 따라 버스운송사업자에게 배분하기 위해서는, 제한된 기간 내에 버스운송사업자로부터 재산정에 필요한 운행자료를 제출받은 다음 사업자별로 표준연료비를 산정하고 이에 기초하여 재정지원금을 일률적으로 배분·정산하는 과정을 거칠 수밖에 없다. 일부 버스운송사업자가 재산정에 필요한 운행자료 제출을 거부하거나 해태하는 경우, 성실히 관련 자료를 제출한 버스운송사업자에 대한 재정지원금 배분까지 지연될 수 있는 점을 고려할 때, ‘피고 인천광역시장이 관련 자료 제출을 거부하거나 해태한 원고에 대해 기존에 산정된 이 사건 표준연비 및 표준이동거리를 적용하여 이 사건 각 처분을 한 것’은 불가피한 조치로 보인다.
4. 결론
원고의 피고 인천광역시장에 대한 청구는 이유 없어 기각해야 하는데, 제1심판결 중 피고 인천광역시장 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하다. 피고 인천광역시장의 항소를 받아들여 피고 인천광역시장 패소 부분을 취소하고 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 김승주(재판장) 조찬영 김무신
판례 검색
버스 노선변경 반영자료 미제출 시 표준연비 정산처분 적법 여부
2022누71952* 본 법률정보는 대법원 판결문을 바탕으로 한 일반적인 정보 제공에 불과하며, 구체적인 사건에 대한 법률적 판단이나 조언으로 해석될 수 없습니다. 동일해 보이는 상황이라도 사실관계나 시점 등에 따라 결론이 달라질 수 있으므로, 자세한 내용은 변호사와 상담을 권장합니다.
표준연비연정산세부계획에따른정산처분취소등청구의소
[서울고등법원 2024. 9. 26. 선고 2022누71952 판결]
【전문】
【원고, 피항소인】
○○○ 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 해광 담당변호사 강재민 외 1인)
【피고, 항소인】
인천광역시장 (소송대리인 법무법인 새얼 담당변호사 최영식)
【피고, 항소심당사자】
인천광역시 (소송대리인 법무법인 새얼 담당변호사 최영식)
【제1심판결】
인천지방법원 2022. 11. 25. 선고 2020구합56401 판결
【변론종결】
2024. 8. 22.
【주 문】
1. 제1심판결 중 피고 인천광역시장 패소 부분을 취소하고, 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
[청구취지]
주위적으로, 피고 인천광역시장이 원고에 대해 한 ① 2020. 9. 9. 별지 1 표준연료비 초과 지급액 173,808,910원의 4개월(2020. 9.부터 2020. 12.까지) 분할공제처분과 ② 2021. 4. 26. 별지2 표준연료비 초과 지급액 153,749,500원의 4개월(2021. 5.부터 2021. 8.까지) 분할차감처분을 각 취소한다.
예비적으로, 피고 인천광역시가 원고에 대해 한 ① 2020. 9. 9. 별지 1 표준연료비 초과 지급액 173,808,910원의 4개월 분할 공제정산계획과 ② 2021. 4. 26. 별지 2 표준연료비 초과 지급액 153,749,500원의 4개월 분할차감계획은 각 무효임을 확인한다.
[항소취지]
주문 제1항 기재와 같다.
【이 유】
1. 이 사건의 심판범위
제1심에서 원고는 주위적으로 피고 인천광역시장(주위적 피고)에 대해 제1·2차 통보의 취소를, 예비적으로 피고 인천광역시(예비적 피고)에 대해 제1·2차 계획의 무효 확인을 청구하였다. 제1심법원은 주위적 피고인 피고 인천광역시장에 대한 원고의 청구를 인용하면서 예비적 피고인 피고 인천광역시에 대한 소를 각하하였는데, 피고 인천광역시장만이 제1심판결 중 피고 인천광역시장 패소 부분에 불복하여 항소하였다.
주관적·예비적 공동소송에서 주위적 공동소송인과 예비적 공동소송인 중 어느 한 사람이 상소를 제기하면 다른 공동소송인에 대한 청구 부분도 확정이 차단되고 상소심에 이심되어 심판대상이 된다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2009다43355 판결 참조). 따라서 주위적 피고인 피고 인천광역시장의 항소에 따라 예비적 피고인 피고 인천광역시 부분도 여전히 이 법원의 심판범위에 포함된다. 다만 피고 인천광역시는 항소하지도 않고 항소를 당하지도 않은 ‘항소심당사자’ 지위에 있다.
2. 판단 개요
이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유 중 ‘처분 경위, 원고 주장, 관계 법령, 청구취지 변경의 허용 여부, 피고들의 본안전항변에 대한 판단, 이 사건 각 처분에 절차적 하자가 있는지에 관한 판단’ 부분은 제1심판결 이유 제1 내지 제6의 가항 기재(별지 3 포함)와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
이 법원은 ‘이 사건 각 처분에 실체적 하자가 있는지에 관한 판단’, 특히 ‘피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있었는지’에 관해 제1심법원과 판단을 달리한다. 제3항에서 새로이 판단한다.
3. 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단
당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제6, 9, 11, 13 내지 15, 26, 37, 39호증, 을 제5, 7, 21 내지 24, 27 내지 29, 31 내지 44, 47 내지 56호증(가지번호 붙은 서증 포함, 이하 같다)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 각 처분 과정에서 피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있었다고 볼 수 없다. 이와 전제를 달리하는 원고 주장은 받아들일 수 없다.
가. 쟁점
1) ‘표준연비제’란 시내버스 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 근거로 계산된 ‘표준연료비’와 지출된 ‘실제 연료비’의 차액을 계산한 뒤, 실제 연료비가 절감된 경우에는 버스운송사업자에게 절감액 중 일부를 성과급으로 정산·지급하고(인센티브) 실제 연료비가 초과로 지출된 경우에는 차후에 지급되는 재정지원금에서 이를 공제하는 방법을 통해(페널티), 재정지원금을 실질적으로 차등 지원하는 제도이다.
따라서 공정하고 적정하게 재정지원금을 배분하고 표준연비제도의 취지를 살리기 위해서는 ‘표준연료비’ 산정의 전제가 되는 노선별 표준연비 및 표준이동거리가 정확히 산정되어야 한다. 이와 관련하여, 피고 인천광역시장은 아래 산식에 따라 ‘표준연료비’를 산정하였다.
표준연료비 = (① 표준이동거리 ÷ ② 표준연비) × 경유·CNG 단가 × 운행횟수 ① 표준이동거리 = ⓐ 평균 노선운행거리 + ⓑ 평균 공차거리 ② 표준연비 = ㉮ 실제연비 × [ 1 + ㉯ 가산비율(%)] ㉮ 실제연비 = 운행거리 ÷ 연료사용량 × ㉠ 연환산량(계절 보정) ㉠ 연환산율 = 연 평균연비 ÷ 조사대상 월 평균연비 ㉯ 가산비율(%) = ∑[㉡ 연비차이비율 × 가중평균비율(차량별 월평균승객수(월평균수입금) 기준으로 산정한 가중평균비율)] ㉡ 연비차이비율 = [(차량별 실제연비 － 동일연식 평균연비) ÷ 동일연식 평균연비]
2) 시내버스 노선별 표준연비 및 표준이동거리는 조사대상 기간의 운행자료를 기초로 산정되는데, 해당 운행자료는 행정청이 아닌 버스운송사업자에 의해 주로 수집·관리되는 정보이다. 따라서 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정 이후 시내버스 노선이 변경된 경우, 버스운송사업자로서는 해당 운행자료를 적절히 수집·관리한 뒤 행정청에 제출해야 비로소 이를 표준연료비 산정에 반영 받을 수 있다. 특히 관할 행정청이 다수의 버스운송사업자를 상대로 일률적으로 표준연비제도를 시행하는 점에 비추어 볼 때, 버스운송사업자로서는 적시에 해당 운행자료를 제출할 필요가 있다. 이에 비추어 볼 때, 이 사건 각 처분 과정에서 원고의 노선변경 내용이 반영되지 않았다는 사정만으로 이 사건 각 처분에 재량권 일탈·남용이 있다고는 단정할 수 없고, 그 경위 여하를 따져 이를 판단해야 한다.
3) 표준연비제 시행을 위하여 피고 인천광역시장의 위임에 따라, 소외 회계법인은 2016. 4.부터 2017. 3.까지의 노선별·차량별·월별 운행기록을 기초로 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 산정하였다. 해당 산정기간 이후 원고 운행 버스의 노선은 아래와 같이 변경되었다(‘순번 1 노선변경’과 같이, 아래 표의 순번을 기재하는 방법으로 특정한다).
순번변경일노선번호운행거리(km)비고변경 전변경 후주3)12017. 4. 15.(노선번호 1 생략)63.758.0운행구간 단축22017. 4. 15.(노선번호 6 생략)24.623.5운행구간 일부 변경32017. 7. 22.(노선번호 1 생략)58.063.7동춘동 운행구간 연장42017. 7. 22.(노선번호 3 생략)2327.8동춘동 운행구간 연장52018. 5. 26.(노선번호 1 생략)63.767.4운행구간 일부 변경62019. 3. 30.(노선번호 2 생략)33.1036.50운행구간 일부 변경
이 사건에서는 ‘해당 산정기간 이후 원고의 노선변경 내용이 표준연료비 산정에 반영되었는지 여부, 반영되지 않았다면 그 과정에서 피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있었는지’가 문제 된다.
나. ‘순번 1 내지 4 노선변경’에 관한 판단
다음 사정에 비추어 볼 때, 순번 1 내지 4 노선변경 내용과 관련하여 이 사건 각 처분 과정에서 피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있었다고 볼 수 없다.
1) 다음과 같이 순번 1 내지 4 노선변경 내용은 이 사건 각 처분에 적용된 표준연비 및 표준이동거리 산정 과정에서 적절히 반영되었다고 보아야 한다.
가) 피고 인천광역시장은 2017. 3. 9., 2017. 3. 29. 원고에게 순번 1·2 노선변경(2017. 4. 15. 자 시행)을 통보하였고, 2017. 7. 7. 원고에게 순번 3·4 노선변경(2017. 7. 22. 자 시행)을 통보하였다. 피고 인천광역시장은 2017. 8. 23. 소외 회계법인에 순번 1 내지 4 노선변경 내용이 포함된 ‘2016년 이후 버스 노선 개편 내역’을 송부하였다.
나) ‘운행구간이 변경된 노선에 관한 2017년 표준연비’를 산정하기 위해, 소외 회계법인은 원고에게 "정해진 양식에 따라 작성된 추가 조사지를 제출할 것"을 요구하였다.
이에 원고는 2017. 11. 16. 정해진 양식을 기초로 ‘순번 1 내지 4 노선변경에 따라 변경된 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선’에 관하여 조사대상 기간의 ‘차량별 상세내역, 노선현황, 차량별 운행현황, 노선별 공차거리, 차량별 연료사용 내역’을 기재하고, 세부 사항으로 각 노선의 ‘차량별 월 운행일수, 노선거리, 평균운행회수, 운행거리, 공차거리, 연료사용량, 연료구입비’ 등을 기재하여 작성한 자료를 제출하였다(을 제21호증의 2).
제출된 자료에 따라 산정된 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선의 노선별 평균연비는 아래와 같다.
○ 노선별 실제연비 (거리 단위: ㎞, 연료사용량 단위: ㎥)노선번호노선유형노선거리(왕복)CNG중형CNG대형총 운행거리총 연료 사용량평균 연비총 운행 거리총 연료 사용량평균 연비(노선번호 1 생략)간선63.70???242,519104,1942.32(노선번호 6 생략)간선23.50???223,727101,7332.20(노선번호 3 생략)지선27.8029,77213,6232.1859,30231,2601.89?
다) 소외 회계법인은 제출된 자료를 기초로 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선의 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 재산정한 다음, 2017. 11. 30. 원고에게 해당 내역(‘이 사건 표준연비 재산정 내역’)을 송부하였다(을 제22호증의 2). 미리 정해진 산식과 원고 제출 자료를 통해 객관적으로 산정되는 ‘이 사건 표준연비 재산정 내역’에 하자가 있음을 인정할 만한 증거는 찾기 어렵다.
○ 노선별 표준이동거리 (거리 단위: ㎞)노선번호노선유형노선거리 (왕복)총 운행거리1회당1회(왕복)1회(편도)평균 노선운행거리공차거리표준이동거리표준이동거리(노선번호 1 생략)간선63.70242,51963.70-63.7031.85(노선번호 6 생략)간선23.50223,72423.50-23.5011.75(노선번호 3 생략)지선27.8089,07327.80-27.8013.90?
○ 노선별 표준연비노선번호노선유형노선거리(왕복, ㎞)노선별평균연비노선별가산비율표준연비CNG 중형CNG 대형CNG 중형CNG 대형CNG 중형CNG 대형(노선번호 1 생략)간선63.70?2.32?4.69%?2.43(노선번호 6 생략)간선23.50?2.25?4.40%?2.35(노선번호 3 생략)지선27.802.181.894.86%6.53%2.292.02?
라) 피고 인천광역시장은 이 사건 표준연비 재산정 내역을 그대로 적용하되, 원고를 포함한 모든 버스운송사업자에 대해 노선별 가산비율을 일괄적으로 50% 감경 적용하기로 하였다. 이에 따라 피고 인천광역시장은 아래와 같이 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선에 관한 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 산정한 다음, 2018. 8.경 원고에게 해당 내용이 기재된 이 사건 시행계획을 통보하였다. 이후 피고 인천광역시장은 위와 같이 산정된 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 적용하여 이 사건 각 처분을 하였다. 그 과정에 피고 인천광역시장의 잘못이 있었다는 증거 역시 찾기 어렵다.
○ 노선별 표준이동거리 (거리 단위: ㎞)노선번호노선유형노선거리(왕복)총 운행거리1회당1회(왕복)1회(편도)평균 노선운행거리공차거리표준이동거리표준이동거리(노선번호 1 생략)간선63.70242,51963.70-63.7031.85(노선번호 6 생략)간선23.50223,72423.50-23.5011.75(노선번호 3 생략)지선27.8089,07327.80-27.8013.90?
○ 노선별 표준연비노선번호노선유형노선거리(왕복, ㎞)노선별평균연비노선별가산비율표준연비CNG 중형CNG 대형CNG 중형CNG 대형CNG 중형CNG 대형(노선번호 1 생략)간선63.70?2.32?2.34%?2.38(노선번호 6 생략)간선23.50?2.25?2.20%?2.30(노선번호 3 생략)지선27.802.181.892.43%3.27%2.231.96?
2) 원고는 앞서 본 산식 중 ‘① 표준이동거리’ 산정과 관련하여, 변경 내용이 적정하게 반영되지 않았다고 주장하지만, 아래와 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
가) ‘ⓐ 평균 노선운행거리’ 산정 시, 원고 제출 자료에 기재된 ‘실제 운행거리’가 아닌 피고 인천광역시장이 정한 ‘인가 운행거리’가 적용되기는 하였다.
원고 제출 자료에 기재된 ‘실제 운행거리’에는 공차거리가 포함되었다. ‘① 표준이동거리’는 ‘ⓐ 평균 노선운행거리’에 ‘ⓑ 평균 공차거리’를 가산하는 형태로 산정되는 점에서, 원고 자료를 그대로 인정할 경우 공차거리가 ‘ⓐ 평균 노선운행거리’와 ‘ⓑ 평균 공차거리’에 중복적으로 반영되는 문제가 생길 수 있다. 원고 주장의 ‘실제 운행거리’는 차량의 고장, 사고, 도로 공사, 운전사 실수 등과 같은 외부 요인에 의해 영향을 받기 때문에, 그 정확성을 인정하기도 어렵다.
반면 ‘인가 운행거리’는 차고지와 각 정류소를 이은 객관적인 거리이기 때문에, 위와 같은 외부 요인에 영향을 받지 않는 장점이 있다. 따라서 소외 회계법인이 ‘ⓐ 평균 노선운행거리’ 산정 시 ‘인가 운행거리’를 적용했다고 해서, 이를 비합리적인 것으로는 보기 어렵다.
나) 원고는 소외 회계법인에 순번 1 내지 4 노선변경 후 (노선번호 1 생략), (노선번호 6 생략), (노선번호 3 생략) 노선의 평균 공차거리를 기재하여 제출하였으나, 소외 회계법인은 이를 반영하지 않은 채 해당 노선의 ‘ⓑ 평균 공차거리’를 모두 ‘0’으로 적용하여 노선별 표준이동거리를 산정하였다.
당시 소외 회계법인은 원고에게 공차거리 산정내역을 확인할 근거로 "차고지, 주유소, 중간배차지 등 공차거리 유형별로 계산내역을 별도 제출할 것"을 요구하였지만, 원고는 자신이 산정했던 평균 공차거리만 제출했을 뿐 세부 계산내역은 제출하지 않았다. 이에 따라 소외 회계법인으로서는 객관적 근거로 뒷받침되지 않는 원고 제출 내용을 ‘ⓐ 평균 공차거리’ 산정에 반영할 수 없었던 것으로 보인다.
3) 원고는 앞서 본 산식 중 ‘② 표준연비’ 산정과 관련하여, 변경 내용이 적정하게 반영되지 않았다고 주장하지만, 아래와 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
가) 이 사건 시행계획에서는 ‘㉯ 가산비율’ 산정 시 ‘동일노선·연식 연비 차이, 승객 수 등’을 반영하게 되어 있는데, 원고 제출 자료에는 가산비율을 산정할 수 있는 차량의 연식, 승객 수 관련 내용은 포함되지 않았다. 하지만 이 사건 준공영제에 참여하는 버스의 차량 연식은 피고 인천광역시장 운영의 버스운송관리시스템을 통해 등록·관리되고, 승객 수는 공동관리위원회에 집계되는 버스 수입금 내역을 통해 확인할 수 있는 사항이다. 소외 회계법인은 피고 인천광역시장한테서 관련 자료를 제출받아 가산비율을 산정했던 것으로 보이고, 그 과정에 잘못이 있다는 사정을 찾기 어렵다.
나) 소외 회계법인은 원고 제출 자료에 기초하여 산정한 평균연비[1)의 나)항 표 ‘평균연비’란에 기재된 내용]에 앞서 본 산식에 따른 ‘㉠ 연환산량’을 곱하여 ‘㉮ 실제연비’[1)의 다)항 표 ‘노선별 평균연비’란에 기재된 내용]를 산정하였다. 소외 회계법인은 원고 제출 자료를 기초로 연환산량을 산정·적용하였는데, 그 과정에 잘못이 있다는 사정을 찾기 어렵다.
다) 피고 인천광역시장이 원고를 포함한 버스운송사업자에 대해 일률적으로 ‘소외 회계법인에 의해 산정된 가산비율’을 50% 감경하여 적용한 것과 관련하여, 원고는 "피고 인천광역시장이 사전통지 및 의견청취 등의 의견 수렴 절차를 거치지 않은 채 임의로 가산비율을 감경한 것은 적정하지 않다."라고 주장하지만, 아래와 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
(1) 앞서 본 산식에 따를 경우, 가산비율이 감소하면 표준연비도 함께 감소하면서 ‘표준연료비’는 증가하게 된다. 표준연료비와 실제 지출 연료비를 비교하여 그 차액을 정산받는 원고와 같은 버스운송사업자의 경우, 표준연료비가 증가하면 증가할수록 성과급이 늘어나고 공제금은 줄어드는 등 오히려 더 유리하게 된다. 또한, 이는 ‘버스운송사업자의 연료비 절감 성과에 따라 인센티브 또는 페널티를 부과하여 자구 노력을 유도함으로써, 피고 인천광역시의 재정 부담을 줄이고 투명한 연료사용을 유도한다’는 표준연비제의 도입 취지에 부합하는 것이기도 하다.
(2) 연료비 절감을 위한 표준연료비 산정 방식에 관해, 피고 인천광역시장은 비교적 넓은 재량을 가진다고 보아야 한다. 원고 주장의 다른 지방자치단체와 비교해 보더라도, 피고 인천광역시장의 가산비율 감경이 불합리한 것으로는 보이지 않는다.
(3) 이는 원고에게 ‘의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분’에 해당하지 않으므로, 사전통지 및 의견청취 등에 관한 행정절차법 제21조, 제22조 등이 적용된다고는 보기 어렵다.
다. ‘순번 5·6 노선변경’에 관한 판단
① 피고 인천광역시장이 원고에게, 2018. 5. 15. 순번 5 노선변경(2018. 5. 26. 자 시행)을, 2019. 3. 13. 순번 6 노선변경(2019. 3. 30. 자 시행)을 각각 통보한 사실, ② 피고 인천광역시장이 (노선번호 1 생략), (노선번호 2 생략) 노선과 관련하여 위와 같은 노선변경 내용을 반영하지 않은 채 산정한 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 적용하여 이 사건 각 처분을 하였던 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
앞서 채택한 증거에 의하면 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때, 순번 5·6 노선변경 내용과 관련하여 이 사건 각 처분 과정에서 피고 인천광역시장의 재량권 일탈·남용이 있다고 볼 수 없다.
1) 다음과 같이 ‘피고 인천광역시장이 순번 5·6 노선변경 내용을 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리에 반영하지 않은 데’에 원고에게 책임 있는 사유가 있었다고 보는 것이 타당하다.
가) 피고 인천광역시장은 2018. 8. 31. 원고에게 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 송부하면서, "2017년 시내버스 표준연비 산정용역 결과 이후 신규·변경노선에 대하여 노선변경 전후의 인가 운행거리와 공차거리를 기재한 ‘신규·변경노선 표준연비 산정 조사표’(을제23호증의 3)를 작성하고, ‘공차거리 세부내역’은 엑셀 파일(을 제23호증의 4)을 별도로 작성하여 2018. 9. 7.까지 제출할 것"을 요구하였다.
이에 대해 원고는 2018. 9. 7. 피고 인천광역시장에게 원고 운행의 6개 노선 전부에 관하여 을 제23호증의 3 양식에 따라 작성한 조사표를 제출하였으나, 을 제23호증의 4 양식에 따라 작성한 공차거리 세부내역 자료는 제출하지 않았다. 이에 피고 인천광역시장은 2018. 9. 14. 원고에게 "다시 해당 자료를 작성하여 2018. 9. 28.까지 제출할 것"을 요구하였지만, 원고는 이에 응하지 않았다.
나) 피고 인천광역시장은 원고에게 2018. 9. 20., 2018. 12. 17., 2019. 2. 19., 2019. 3. 22., 2019. 3. 27. 5차례에 걸쳐 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 송부하면서, "2018. 10. 1.부터 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 적용할 것이고, 신규·변경된 내용은 시행 후 재조사에 따른 결과를 소급 적용할 예정"이라고 통지하였다.
다) 피고 인천광역시장은 2019. 4. 22. 원고에게 "2019. 3. 30. 자 여객자동차운송사업 개선명령 등에 따른 신규·변경노선 표준연비를 재산정하기 위하여, 변경노선의 경우 ‘운행개시일로부터 3개월 동안 운행한 후 그다음 달 15일까지 3개월간의 운행자료’를 ‘신규·변경노선 표준연비 산정 조사표’(을 제25호증의 2) 및 엑셀 파일(을 제25호증의 3)로 작성하여 제출할 것"을 요구하였지만, 원고는 이에 응하지 않았다.
라) 피고 인천광역시장은 2019. 11. 18. ‘표준연비 및 표준이동거리 재조정 요청 마감 안내’ 문서를 통해 원고에게, "2019. 12. 중으로 시내버스 표준연비제 연정산을 실시하고자 하니 표준연비 및 표준이동거리 재조정 요청을 2019. 11. 20.로 마감한다."라고 통지하였다. 원고는 마감기한까지 자료를 제출하지 않았다.
마) 원고는 2020. 1. 7. 피고 인천광역시장에게 ‘이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 재조정해줄 것’을 요청하면서, 원고 운행의 6개 노선 전부에 관한 ‘2018. 10.부터 2019. 9.까지의 운행자료’를 제출하였다. 하지만, 앞서 본 바와 같이 피고 인천광역시장은 변경된 노선에 관하여 ‘운행개시일로부터 3개월 동안 운행한 후 그다음 달 15일까지 3개월간의 운행자료’를 기준으로 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 재산정할 것을 공지한 상태였는데, 원고 제출 자료는 여기에 해당하지 않았다.
이에 피고 인천광역시장은 2020. 2. 6. 원고에게 "(노선번호 2 생략) 노선 차량에 관한 ‘2019. 4.부터 2019. 7.까지의 DTG 분석자료’를 2020. 2. 12.까지 제출할 것"을 요구하였지만, 원고는 이에 응하지 않았다.
바) 원고는 2020. 7. 23., 2020. 10. 29. 피고 인천광역시장에게 "이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리를 재조정해줄 것"을 다시 요구하면서, 원고 운행의 6개 노선 전부에 관한 ‘2020. 7. 14.자 운송관리시스템 분석자료’를 제출하였지만, 해당 자료 역시 노선별 표준연비 및 표준이동거리 재산정에 적합하지 않았다.
사) 이와 같이 피고 인천광역시장은 원고에게 수차례에 걸쳐 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 송부하면서, 정해진 양식에 따라 표준연비 및 표준이동거리 재산정에 필요한 자료를 요구하였지만, 원고는 이에 응하지 않았다. 피고 인천광역시장이 원고에게 자료 수집에 필요한 기간을 충분히 부여했는데도 원고가 이에 응하지 않았던 점, 원고뿐만 아니라 다른 버스운송사업자에 대해서도 표준연비제를 일괄적으로 적용해야 할 필요성 등에 비추어 볼 때, 그 과정에 피고 인천광역시장의 잘못이 있다고 보기 어렵다.
2) 원고는 "피고 인천광역시장이 이 사건 시행계획을 통해 ‘노선별 표준연비 및 표준이동거리를 수시로 보정·재산정 신청할 수 있다’고 안내했으므로, 자료 제출 지연에 원고의 책임이 있다고 볼 수 없다."라고 주장하지만, 받아들일 수 없다.
① 이 사건 시행계획에는 "버스운송사업자가 ‘노선변경, 노선 연장 등 불가피한 경우’, ‘기타 버스 운행에 관한 정당한 사유 발생 시’ 수시로 표준연비 및 표준이동거리 보정 신청을 할 수 있다."라고 기재되었고, 정산 시기도 "반기, 연간(최종정산)"이라고 기재되었던 점, ② 피고 인천광역시장은 여러 차례 원고에게 "노선변경이 있으면 변경된 내용을 반영할 수 있는 자료를 제출할 것"을 요구하였고, 최종 마감기한을 통지할 때에도 "연정산을 실시하기 위해 재조정 요청을 마감한다."라는 것을 명시했던 점, ③ 일률적이고 신속한 표준연비제 시행 필요성 등에 비추어 볼 때, 자료 제출 지연에 불가피한 사정이 있다고 보기 어려운 사안에서 최종정산 시점 경과 후에 제출된 부적합 자료까지 참작해서 표준연비 등을 산정할 책임이 피고 인천광역시장에게 있다고는 보기 어려운 점에서 그렇다.
3) 원고는 "피고 인천광역시장이 통보한 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 통해서는 그 결괏값만 알 수 있을 뿐 그 산정 과정은 알 수 없었다. 따라서 원고로서는 재산정에 필요한 자료를 정확히 알 수 없어서 불필요한 자료인 전체 운행자료만을 제출할 수밖에 없었다."라고 주장하지만, 아래와 같은 이유로 받아들일 수 없다.
가) 피고 인천광역시장은 보고회를 통해 원고를 비롯한 버스운송사업자에게 표준연비 산정 방법 및 표준연비 산정용역 진행 경과를 설명하였고, 원고에게 여러 차례 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정내역을 통보하면서 단순히 결괏값뿐만 아니라 산정의 기초가 된 내용(‘총 운행횟수’, ‘노선 운행거리’, ‘공차거리’, ‘총 운행거리’ 등)을 구체적으로 열거하면서 제출을 요구하였다. 원고는 순번 1 내지 4 노선변경과 관련하여, 표준연비 재산정에 필요한 자료를 제출한 경험이 있기도 하다.
나) 피고 인천광역시장은 원고에게 "공차거리 세부 산정내역은 별도의 파일로 작성하여 제출하고, 변경된 노선의 경우 운행개시일 이후 3개월 동안의 운행자료를 기재하여 제출할 것"을 통보하면서, 구체적인 작성 양식 및 방법도 함께 지정하면서 자료 제출을 요구하였다.
다) 원고 외 다른 버스운송사업자는 피고 인천광역시장의 요구대로 표준연비 및 표준이동거리 재산정에 적합한 자료를 제출하였고, 피고 인천광역시장은 이를 기초로 변경된 노선을 반영한 표준연비를 재산정하였다.
라) 앞서 본 바와 같이 원고가 2020. 1. 7. 제출한 자료에 관해, 피고 인천광역시장이 재산정에 적합한 DTG 분석자료를 다시 제출할 것을 요구하였지만, 원고는 해당 요구에 응하지 않았다.
4) 다음과 같은 점에서, ‘피고 인천광역시장이 순번 5·6 노선변경 내용을 이 사건 노선별 표준연비 및 표준이동거리 산정에 반영하지 않은 것’은 재량 범위 내에 있는 것으로 보아야 하고, 이로 인한 원고의 불이익(사익)이 피고 인천광역시장이 이 사건 각 처분으로 달성하고자 하는 공익보다 크다고는 볼 수 없다.
가) 여객자동차법 제50조 제2항의 위임에 따른 이 사건 조례 제3조 제2항, 제5조 제1항, 제5조의2 규정 내용과 표준연비제 제도의 취지 등에 비추어 볼 때, 재정지원금의 지급 여부 및 그 범위와 관련하여 피고 인천광역시장에게 광범위한 재량권이 부여되었다고 보아야 한다.
나) 순번 1 내지 4 노선변경 내용을 표준연비 및 표준이동거리 재산정에 반영하는 과정을 통해, 원고 역시 재산정에 필요한 ‘정확한 자료’를 ‘제때’ 제출하는 것이 중요하다는 것을 충분히 인지할 수 있었다. 하지만 피고 인천광역시장의 수차례에 걸친 요구에도 불구하고, 원고는 순번 5·6 노선변경 내용이 포함된 자료를 제출하지 않거나 제출 마감기한을 경과 후 재산정에 적합하지 않은 자료만을 제출하였을 뿐이다.
반면, 피고 인천광역시장이 원고에 대해 재산정에 필요한 자료를 제출하는 데 필요한 충분한 시간과 기회를 부여했던 이상, 이를 반영하지 못한 데에 피고 인천광역시장의 책임을 인정하기는 어렵다.
다) 이 사건 준공영제에 참여하는 버스운송사업자에게 지급되는 재정지원금은 여객자동차법 제50조 제2항에서 정한 보조금으로서, 인천광역시민이 납부한 세금을 재원으로 한다. 표준연비제는 실질적으로 재정지원금을 차등 지원하는 것을 내용으로 하는데, 피고 인천광역시장이 이 사건 각 처분을 통해 달성하려는 공익은 궁극적으로는 ‘한정된 재정지원금을 효율적으로 관리 및 분배하는 데’에 있다.
따라서 한정된 재정지원금을 일정한 기준에 따라 버스운송사업자에게 배분하기 위해서는, 제한된 기간 내에 버스운송사업자로부터 재산정에 필요한 운행자료를 제출받은 다음 사업자별로 표준연료비를 산정하고 이에 기초하여 재정지원금을 일률적으로 배분·정산하는 과정을 거칠 수밖에 없다. 일부 버스운송사업자가 재산정에 필요한 운행자료 제출을 거부하거나 해태하는 경우, 성실히 관련 자료를 제출한 버스운송사업자에 대한 재정지원금 배분까지 지연될 수 있는 점을 고려할 때, ‘피고 인천광역시장이 관련 자료 제출을 거부하거나 해태한 원고에 대해 기존에 산정된 이 사건 표준연비 및 표준이동거리를 적용하여 이 사건 각 처분을 한 것’은 불가피한 조치로 보인다.
4. 결론
원고의 피고 인천광역시장에 대한 청구는 이유 없어 기각해야 하는데, 제1심판결 중 피고 인천광역시장 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하다. 피고 인천광역시장의 항소를 받아들여 피고 인천광역시장 패소 부분을 취소하고 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 김승주(재판장) 조찬영 김무신
