조례안 재의결 무효확인
[대법원 2012. 11. 29. 선고 2011추87 판결]
【판시사항】
[1] 지방의회가 조례로써 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만들어 집행기관을 견제하는 것이 허용되는지 여부(소극)
[2] 지방자치단체가 합의제 행정기관의 일종인 민간위탁적격자심사위원회의 위원 정수 및 위원의 구성비를 어떻게 정할 것인지가 해당 지방의회 조례제정권의 범위 내에 있는 사항인지 여부(적극)
【판결요지】
[1] 지방자치법은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없다. 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 기타
지방자치법 제39조 제1항에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에
지방자치법 제41조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무 감사권 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다.
[2] 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있을 때 합의제 행정기관을 설치할 수 있고(
지방자치법 제116조 제1항), 합의제 행정기관의 설치·운영에 관하여 필요한 사항은 조례로 정할 수 있다(
지방자치법 제116조 제2항). 이와 같이 지방자치법에서 합의제 행정기관의 설치·운영에 관하여 필요한 사항을 조례로 정하도록 위임한 취지는 각 지방자치단체의 특수성을 고려하여 그 실정에 맞게 합의제 행정기관을 조직하도록 한 것이어서, 해당 지방자치단체가 합의제 행정기관의 일종인 민간위탁적격자심사위원회의 공평한 구성 및 운영에 대한 적절한 통제를 위하여 민간위탁적격자심사위원회 위원의 정수 및 위원의 구성비를 어떻게 정할 것인지는 해당 지방의회가 조례로써 정할 수 있는 입법재량에 속하는 문제로서 조례제정권의 범위 내라고 보는 것이 타당하다.
【참조조문】
[1]
지방자치법 제22조,
제39조,
제41조
[2]
지방자치법 제22조,
제39조,
제41조,
제116조
【참조판례】
[1]
대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결(공2003하, 2101),
대법원 2011. 4. 28. 선고 2011추18 판결
【전문】
【원 고】
경기도 성남시장 (소송대리인 법무법인 로텍 담당변호사 김동국)
【피 고】
경기도 성남시의회 (소송대리인 변호사 김성만)
【변론종결】
2012. 10. 11.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2011. 7. 18.에 한 ‘성남시 사무의 민간위탁촉진 및 관리조례 일부 개정조례안’에 대한 재의결은 효력이 없다.
【이 유】
1. 이 사건 조례안의 재의결
갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재에 의하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고는 2011. 2. 25. 제176회 성남시의회 임시회를 개최하여 ‘성남시 사무의 민간위탁촉진 및 관리조례 일부 개정조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라고 한다)을 의결하여 2011. 2. 28. 원고에게 이송하였다.
나. 이 사건 조례안 제7조 제2항(이하 ‘이 사건 조례안 규정’이라고 한다)에 의하면, 원고는 그 권한에 속하는 민간위탁사무와 관련하여 수탁기관의 선정권한을 가지는 민간위탁적격자심사위원회의 위원 6 내지 9명 중 2인을 반드시 시의원 중에서 위촉하여야 한다.
다. 원고는 2011. 3. 16. 이 사건 조례안 규정이 지방자치단체장에 대하여 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만들어 지방의회 조례제정권의 한계를 벗어난 것일 뿐만 아니라 지방자치단체장의 고유권한인 위원 위촉권에 대하여 사전적·직접적으로 개입하는 것으로서 위법하다는 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2011. 7. 18. 이 사건 조례안을 재의결함으로써 이 사건 조례안을 확정하였다.
2. 이 사건 조례안 규정의 법령위반 여부
가. 법령상 근거 없는 새로운 견제장치에 해당하는지 여부
지방자치법은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없다. 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 기타 지방자치법 제39조 제1항에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 지방자치법 제41조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무 감사권 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다 ( 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조).
그런데 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있을 때 합의제 행정기관을 설치할 수 있고( 지방자치법 제116조 제1항), 합의제 행정기관의 설치·운영에 관하여 필요한 사항은 조례로 정할 수 있다( 지방자치법 제116조 제2항). 이와 같이 지방자치법에서 합의제 행정기관의 설치·운영에 관하여 필요한 사항을 조례로 정하도록 위임한 취지는 각 지방자치단체의 특수성을 고려하여 그 실정에 맞게 합의제 행정기관을 조직하도록 한 것이어서, 당해 지방자치단체가 합의제 행정기관의 일종인 민간위탁적격자심사위원회의 공평한 구성 및 그 운영에 대한 적절한 통제를 위하여 민간위탁적격자심사위원회 위원의 정수 및 그 위원의 구성비를 어떻게 정할 것인지는 당해 지방의회가 조례로써 정할 수 있는 입법재량에 속하는 문제로서 조례제정권의 범위 내라고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 조례안 규정에서 민간위탁적격자심사위원회의 위원 중 2명을 시의원 중에서 위촉하도록 정하고 있다고 하더라도, 이것만으로는 이 사건 조례안 규정이 법령상 근거 없는 새로운 견제장치에 해당한다고 볼 수 없다.
나. 원고의 위원 위촉권한에 대한 적극적 개입인지 여부
집행기관 구성원의 전부 또는 일부를 지방의회가 임면하도록 하는 것은 지방의회가 집행기관의 인사권에 사전에 적극적으로 개입하는 것이어서 원칙적으로 허용되지 아니하지만, 이 사건 조례안 규정에서 민간위탁적격자심사위원회의 위원장과 부위원장 각 1인을 포함한 6 내지 9명의 위원 중 2명을 시의원 중에서 위촉하도록 정한 것은 상호 견제와 균형의 원칙에 입각한 집행기관과 의결기관과의 권한 분리 및 배분의 범위 등에 비추어 볼 때, 집행기관의 인사권에 소극적으로 개입하는 것으로서 지방자치법이 정하고 있는 지방의회의 집행기관에 대한 견제권의 범위 안에 포함되어 허용된다고 봄이 타당하다.
다. 평등의 원칙 위반 여부
이 사건 조례안 규정은 단지 민간위탁적격자심사위원회의 위원 중 2인을 시의원 중에서 위촉하도록 정하고 있을 뿐 위원의 위촉권한은 여전히 원고가 보유하도록 하고 있어, 시의원이라는 신분만으로 위원이 되는 것이 아니다. 따라서 이 사건 조례안 규정이 현저하게 합리성을 결여한 자의적인 기준을 설정하였다거나 합리적 근거가 없는 차별을 하고 있다고 할 수 없으므로, 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
3. 결론
그러므로 원고의 청구를 기각하고 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 민일영(재판장) 이인복 박보영(주심) 김신
출처 :
대법원 2012. 11. 29. 선고 2011추87 판결 | 사법정보공개포털 판례
