입찰참가자격제한처분취소

 ⁠[서울행정법원 2022. 11. 25. 선고 2022구합50731 판결]

【전문】

【원 고】

사회복지법인 ○○○ ⁠(소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 김지민)

【피 고】

방위사업청장

【변론종결】

2022. 10. 14.

【주 문】

 
1.  원고의 청구를 기각한다.
 
2.  소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】

피고가 2021. 12. 24. 원고에 대하여 한 6개월간의 입찰참가자격제한처분(2021. 12. 31.부터 2022. 6. 30.까지)을 취소한다.

【이 유】

1. 처분의 경위
 
가.  원고는 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조 제1항에 따라 중증장애인생산품 생산시설로 지정되어 피복류, 판촉물인쇄, 가방 등을 생산하고 있다. 피고는 방위력 개선사업, 군수물자 조달 및 방위산업 육성 등에 관한 사무를 수행하는 기관이다.
 
나.  원고는 피고와 아래와 같이 육군 춘추 및 하운동복을 제조·납품하는 장기계속계약을 체결하였다(이하 ⁠‘이 사건 납품계약’이라 한다).
순번계약일자물품명계약번호수량비고12020. 8. 18.육군 춘추운동복2020H3362514,3352019년분22020. 12. 10.육군 춘추운동복2020H35113715,7982020년분32020. 1. 2.육군 하운동복2020H13550616,0502019년분42020. 8. 12.육군 하운동복2020H33622613,7332020년분52020. 12. 10.육군 하운동복2021H35112320,2572020년분
 
다.  원고는 소외 1 회사, 소외 2 회사로부터 원단을 납품받아 봉제작업을 한 후 육군 각 부대에 2020. 11. 24.부터 2021. 8. 20.까지 춘추운동복 20,133벌을, 2020. 2. 19.부터 2021. 10. 8.까지 하운동복 50,040벌을 각 납품하였다.
 
라.  국방기술품질원은 원고가 납품한 춘추 및 하운동복 완제품을 대상으로 △△△ 시험연구원에 수분제어특성 등 16개 항목에 대하여 시험을 의뢰하였는데, 그 결과 아래와 같은 품질기준 미달 사실이 발견되었다(이하 ⁠‘이 사건 시험결과’라 한다).
품목계약번호기준 미달 항목하운동복2020H336226○ 겉감원단 상의. 수분제어특성: 3급(기준: 4급 이상). 땀견뢰도(산성, 오염, 폴리아마이드): 3급(기준: 4급 이상). 땀견뢰도(알칼리, 오염, 폴리아마이드): 2-3급(기준: 4급 이상). 땀견뢰도(알칼리, 오염, 폴리에스터): 3-4급(기준: 4급 이상). 세탁견뢰도(오염, 폴리아마이드): 3급(기준: 4급 이상)2020H135506○ 겉감원단 상의. 수분제어특성: 2급(기준: 4급 이상). 땀견뢰도(산성, 오염, 폴리아마이드): 3-4급(기준: 4급 이상). 땀견뢰도(알칼리, 오염, 폴리아마이드): 3급(기준: 4급 이상). 세탁견뢰도(오염, 폴리아마이드): 3급(기준: 4급 이상)○ 겉감원단 하의. 질량: 244.7 g/㎡(기준: 220~240 g/㎡). 항균도: 균주1(95.5 %), 균주2(51.5 %)(기준: 99 % 이상). 땀견뢰도(산성, 오염, 폴리아마이드): 3-4급(기준: 4급 이상). 땀견뢰도(알칼리, 오염, 폴리아마이드): 3-4급(기준: 4급 이상). 세탁견뢰도(오염, 폴리아마이드): 3급(기준: 4급 이상). 마찰견뢰도(건,습): 3-4급(기준: 4급 이상). 흡수속도: 16초(기준: 2초 이하)춘추운동복2021H335137. 흡수속도: 7 ⁠(기준: 2 이하). 항균도: 균주1(98.5 %), 균주2(98.7 %)(기준: 99 % 이상)2020H336251. 항균도: 균주1(98.5 %), 균주2(98.7 %)(기준: 99 % 이상)
 
마.  이에 국방기술품질원 부설 국방기술진흥연구소(이하 ⁠‘국방기술진흥연구소’라 한다)는 원고에게, 원고가 납품한 춘추 및 하운동복 중 이 사건 시험결과로 품질기준 미달 사실이 확인된 운동복(이하 문제된 춘추 및 하운동복을 통칭하여 ⁠‘이 사건 운동복’이라 한다)에 대하여 각 하자조치를 요구하였다. 각 계약별 하자조치 요구일, 하자 내용 및 하자조치 요구 수량 등을 정리하면 아래와 같다.
〈〈 하자 정리 내역 표 생략 〉〉
 
바.  이에 대하여 원고는 2021. 7. 28. 및 2021. 12. 1. 국방기술진흥연구소에 각 ⁠‘품질기준을 충족하는 것으로 확인된 원단을 사용하여 운동복을 제조·납품하였고, 원단이 아닌 운동복 완제품을 대상으로 한 시험결과를 근거로 불량 원단이 사용되었다고 단정하여 하자로 판정한 것은 받아들일 수 없다’는 취지로 회신하였다. 국방기술진흥연구소는 2021. 8. 26. 원고에게 ⁠‘규격 불일치 피복류에 대한 하자 처리방법 작성 협조 요청’ 문건을 통해 하자처리방법의 회신을 재차 요구하였고, 원고는 2021. 8. 31. 및 2021. 12. 1. 하자 판정을 받아들일 수 없다고 회신하였다.
 
사.  피고는 사전통지, 의견제출 요구, 청문절차를 거친 후 2021. 12. 24. 원고에 대하여 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ⁠‘국가계약법’이라 한다) 제27조, 같은 법 시행령 제76조, 같은 법 시행규칙 제76조, ⁠[별표 2] ⁠‘2. 개별기준’ 제3호 ⁠(나)목에 근거하여 6개월간 입찰참가자격을 제한하는 처분(이하 ⁠‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 이 사건 처분에 기재된 구체적인 제재사유 등은 아래와 같다.
〈〈 제재 내역 생략 〉〉
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6 내지 10호증, 을 제5, 6호증의 각 기재(각 가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 처분 사유 부존재
원고는 품질기준에 부합하는 원단을 납품받아 운동복으로 가공한 것인바, 국가계약법 제27조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제76조, 같은 법 시행규칙 제76조, ⁠[별표 2]의 ⁠‘2. 개별기준’ 중 제3호 ⁠(나)목의 ⁠‘규격서상의 기준보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 제조를 한 자’에 해당하지 않는다. 이 사건 납품계약의 구매요구서(이하 ⁠‘구매요구서’라 한다)에는 육군 운동복의 완제품이 아닌 겉감 원단에 대한 품질기준만이 기재되어 있고, 완제품에 대해서는 유해물질 안전요건에 대한 품질검사만 실시하도록 규정하고 있을 뿐이다. 완제품의 제조공정, 보관 상태에 따라 원단의 물성이 변동될 가능성이 있으므로 완제품에 대한 시험으로는 구매요구서가 정하는 겉감 원단에 대한 품질기준을 정확히 확인할 수 없고, 또한 공인시험기관에 따라 시험결과 편차도 존재한다. 더구나 이 사건 운동복에 대한 시험 의뢰는 그 절차적 적법성을 확보하지도 못하였으므로 이 사건 시험결과를 그대로 믿을 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 부존재하여 위법하다.
또한 국가계약법상 입찰참가자격을 제한하기 위해서는 제재사유 요건 충족 외에도 당해 행위가 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있어야 하는데, 원고는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자에도 해당하지 않는다.
2) 재량권의 일탈·남용
설령 이 사건 처분의 처분사유가 인정된다고 하더라도, 이 사건 운동복이 실제 장병들이 사용하는 데 특별한 지장이 없었던 점, 이 사건 처분으로 인해 원고가 존폐 위기에 처하게 되고, 원고에서 일하는 중증장애인들이 일자리를 잃게 되는 등 심각한 불이익이 발생하게 될 것인 점 등의 제반 사정을 고려하면, 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹한 것으로서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 처분사유의 존부
가) 인정사실
⑴ 이 사건 운동복은 원단의 재단, 날염, 부속품 제작, 조립, 다림질, 포장, 납품 등 공정을 거쳐 제작된다.
⑵ 구매요구서상 춘추운동복 및 하운동복의 각 겉감 원단의 품질기준은 아래와 같다.

⑶ 구매요구서상 요구성능 및 검사와 시험, 품질보증 등 관련 내용은 아래와 같다.
 
3. 3 요구성능3.3.1 원단 및 재단사항3.3.1.1 원단은 동일 생산라인에서 생산된 것으로 Lot별 성능차가 없어야 하며 이색원단을 사용하지 않아야 한다.3.3.1.2 품위저하가 없도록 웨일과 코스방향을 잘 맞추어 형지를 설정하고, 치수변화율을 감안하여 정확한 치수가 될 수 있도록 재단하여야 한다.3.3.5 운동복은 착용 시 품위유지 및 위생성, 활동 기능성 저하가 없도록 사용한 원·부자재와 봉제 생산 시 결함사항 등이 없도록 품질관리를 철저히 하여 생산하여야 한다.4. 검사와 시험 및 품질보증4.1 검사의 책임 계약에서 달리 규정하지 않는 한, 검사의 책임은 계약상대자에게 있다. 계약상대자는 구매(제조)한 물품이 구매요구서의 제원과 성능, 품질 등을 충족하고 있음을 검사와 시험 또는 품질입증자료 등으로 입증하여야 한다.4.2 검사 및 시험4.2.1 완제품에 대한 육안 및 치수검사 등 품질보증사항은 본 구매요구서 표5 및 KDS 0000-3001 섬유제품류 검사기준(T1-4. 일반피복류 품질검사 기준)을 적용한다.4.2.2 사용 원자재의 기술시험은 3.1의 관련규격에 따르며 시험기관은 국가 공인기관에서 실시함을 원칙으로 하되 검사기관은 품질보증상 필요한 범위 내에서 사용 원자재의 시험 범위를 추가·조정할 수 있다.4.2.3 운동복의 유해물질 안전요건에 대한 품질관리는 섬유제품류 검사기준(KDS 0000-3001)을 적용하여 완성품에서 실시하거나, 기술표준원 고시(4항 12주)를 그 원·부자재의 안전요건을 최종 제품의 안전요건으로 인정할 수 있다. 이때 유해물질 안전요건은 4.2의 표 3 "중의류"를 적용한다.4.3 품질보증 계약상대자는 물품의 품질입증에 필요한 자료를 준비하여 납품 시 수요기관에 제출하여야 하며, 기타 품질보증사항은 계약특수조건에 따른다.
⑷ 이 사건 납품계약의 내용인 계약명세서에는 춘추 및 하운동복의 품질보증형태가 ⁠‘단순품질보증형(I형)’으로 기재되어 있다. 물품 제조·구매 계약특수조건(이하 ⁠‘계약특수조건’이라 한다) 제20조에는 ⁠‘이 계약물품의 감독 및 검사는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령, 방위사업법령, 방위사업 품질관리규정 및 감독 또는 검사담당기관(이하 ⁠‘품질보증기관’이라 한다)이 정한 관계 규정에 의하여 계약상대자는 위 법령 및 규정에 정한 의무를 이행하여야 한다(제1항)’고 규정하면서 품질보증형태를 단순품질보증형(I형), 품질보증기관은 국방기술품질원으로 정하고 있다(제2항). 또한 계약특수조건 제34조 제1항에서 ⁠‘계약상대자는 검사 및 검수와는 별도로 납품 후 1년간 납품한 물품(국내·외 협력업체 또는 판매자로부터 공급받는 원자재 및 구성품 등 포함)의 규격과 품질이 계약 내용과 동일함을 보증하여야 한다’고 규정하고, 제2항에서는 ⁠‘제1항에 규정한 기간 내에 납품된 물품의 규격과 품질이 계약 내용과 상이함이 발견된 때 계약담당공무원이 정한 품질보증기관은 그 사실을 계약당사자에게 통지하고 제3항에 따라 정해진 상당기간 내에 당해물품의 보수, 대체납품(교환)을 청구할 수 있다. 계약담당공무원은 필요한 경우 보수 또는 대체납품(교환)에 갈음하여 물품대금의 반환을 청구할 수 있다. 이때, 발생되는 제반 경비는 계약상대자가 부담하기로 한다’고 규정하고 있다.
⑸ 국방기술품질원의 ⁠「군수품 품질경영 기본규정」 제7조 제1항 제1호는 단순품질보증형(I형)에 관하여 ⁠‘공인된 우수품질 표시품, 대량자동화 전문생산품 등과 같이 품질이 단순하고 안정된 다음 각 목과 같은 품목’에 관하여 적용되는 것으로 분류하면서 각 목으로 국가통합인증마크(KC) 등 법정강제인증 품목[(가)목], 한국산업표준(KS)등 법정임의인증 품목[(나)목], 부품·소재 전문기업 등의 육성에 관한 특별조치법에 따른 신뢰성 인증품목[(다)목], 대량자동화 전문생산품목과 같이 품질이 단순하고 안정된 품목[(라)목]을 규정하고 있다. 또한 위 규정 제14조는 품질보증형태별 계약업체 이행사항을 규정하고 있는데, 제1항은 ⁠‘계약업체는 계약요구조건에 규정된 의무를 이행할 책임이 있으며, 계약 품목이 계약요구조건에 일치함을 입증하여야 하며, 품질보증형태별로 다음 각 호를 수행하여야 한다’고 규정하면서 제1호에서 ⁠‘단순품질보증형(I형)은 계약업체의 품질보증을 인정하는 형태로서 계약업체는 규격에 따라 자체적으로 품질보증활동을 수행하고, 각 센터에서 품질보증 입증서류[품질보증서, 자체 또는 공인기관 최종 제품(성능) 시험/검사성적서]를 제출한다. 다만, 계약업체는 방위사업청에서 정부품질보증 강화 요구시 또는 해당 센터에서 정부품질보증의 필요성이 제기될 경우 현장 정부품질보증을 수행할 수 있도록 조치하여야 한다’고 규정하고 있다.
⑹ 원고가 이 사건 납품계약에 따라 국방기술진흥연구소에 제출한 원자재 감사의뢰서에 첨부된 시험결과서 중 이 사건 운동복 제작에 사용한 원단의 섬유혼용률과 질량, 위 납품계약에 따라 원고가 제작하여 납품한 이 사건 운동복 완제품에 관한 이 사건 시험결과상 섬유혼용률과 질량을 각 비교하면 아래 표와 같다.
2020. 1. 2.자 계약번호 2020H135506 하운동복상의 원단상의 완제품하의 원단하의 완제품비고시료1시료2시료1시료2혼용률(%)나일론44.143.446.858.458.356.6을제6호증의2, 갑제16호증 1~21면폴리에스터43.143.844.335.535.635.7폴리우레탄12.812.88.96.16.17.7질량(g/㎡)179.9179.8188229.2229.7244.7
2020. 8. 12.자 계약번호 2020H336226 하운동복상의 원단상의 완제품비고혼용률(%)나일론43.746.1을제6호증의1, 갑제16호증 22~31면폴리에스터43.545.5폴리우레탄12.88.4질량(g/㎡)168.5172.7
2020. 8. 18.자 계약번호 2020H336251 춘추운동복원단완제품비고혼용률(%)폴리에스터93.792.6을제6호증의4, 갑제16호증 32~39면폴리우레탄6.37.4질량(g/㎡)246.5258.1
2020. 12. 10.자 계약번호 2020H335137 춘추운동복원단완제품비고시료1시료2혼용률(%)폴리에스터92.392.292.3을제6호증의3, 갑제16호증 40~48면폴리우레탄7.77.87.7질량(g/㎡)260.2272.0258.9
⑺ 원고는 2021. 5. 24. △△△ 시험연구원, □□□ 시험연구원, ◇◇◇시험연구원에 하운동복 상의에 관하여 ① 재단만 한 상태, ② 날염 공정을 거친 상태, ③ 완제품을 각 시료로 한 시험을 의뢰하였다. 각 연구원의 시험결과는 아래와 같다.
시험항목△△△ 시험연구원□□□ 시험연구원◇◇◇시험연구원재단나염다림질재단나염다림질재단나염다림질마찰 견뢰도건4-54-54-5444444습4443-43-43-42-32-32-3판정합격합격합격합격합격합격미달미달미달수분 제어 특성등급444444343OMMC0.7020.6650.66570.75280.7380.63220.580.610.57판정합격합격합격합격합격합격미달합격미달땀 견뢰도산성???443-4???알칼리???43-43-4???판정???합격미달미달???
[인정근거] 앞서 든 증거, 갑 제11, 12, 13, 14, 16, 23, 24호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나) 구체적 판단
위 인정사실과 앞서 든 증거들, 갑 제15, 27, 28호증, 을 제7, 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고의 행위는 국가계약법 제27조 제1항 제1호의 ⁠‘계약을 이행할 때에 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당한다. 이와 다른 전제에서 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
또한 아래와 같은 이 사건 납품계약의 내용, 체결경위 및 그 이행과정, 원고의 주장에 의하더라도 품질기준에 부합하는 원단으로 이 사건 운동복을 제작하면서 그 물성을 크게 변경시킬 정도로 부적절한 방법으로 제작하였다는 것인 점, 군수 제품을 납품할 때에는 요구되는 특정한 목적과 품질기준을 충족하는 것이 매우 중요한 점, 이 사건 시험결과가 부당하다고 볼 사정도 없는 점 등을 종합하여 보면, 원고의 행위에 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 존재하지 않는다고 보기도 어렵다.
⑴ 이 사건 운동복은 원단의 물리적 결합 방법으로 제작되며, 이 사건 운동복의 품질보증형태로서 품질이 단순하고 안정된 품목에 관한 품질보증인 단순품질보증형(I형)을 적용한 것은 운동복 제작 과정에서 원단의 특성이 변경되지 않는다는 것을 전제로 하는 것이다. 구매요구서에서 원단에 대한 품질기준을 자세히 규정하면서도 완제품에 대하여는 별도로 규정하지 않고 있는 점, 운동복 검사에서 유해물질 안전요건에 대한 품질관리를 요구하고(4.2.1) 사용 원자재에 관하여 기술시험을 하도록 규정하고 있는 점(4.2.2), 제품에 투입된 원·부자재가 추가적인 가공 없이 최종제품에 사용된 경우 원·부자재의 안전요건을 최종제품의 안전요건으로 인정할 수 있도록 한 점(4.2.3)도 이를 뒷받침하는 사정이다. 따라서 운동복의 완제품 역시 특별한 사정이 없는 한 원단의 품질기준을 변경 없이 충족하고 있어야 하는 것으로 봄이 타당하다.
⑵ 계약특수조건 제34조는 원고의 품질보증 및 납품된 물품의 규격과 품질에서 계약내용과 상이함이 발견된 때의 조치사항에 관하여 규정하고 있으므로, 이에 근거하여 보더라도 피고 또는 품질보증기관인 국방기술품질원은 운동복 완제품에 대한 시험검사를 할 수 있다고 보인다.
⑶ 원고는 완제품의 품질기준도 지켜야 하고 이에 대한 피고의 검사가 가능하다 하더라도, 시료 채취의 중요성 등에 비추어 보면 그 검사나 시험 과정에서 원고가 참가할 수 있는 절차는 반드시 있었어야 한다는 취지의 주장도 한다. 그러나 이 사건 시험결과는 공인인증기관에 의해 이루어진 것으로서 그 시험 과정이 주관적이거나 불합리하였다고 볼 사정이 존재하지 않으며, 검사나 시험 과정에 계약상대방이 반드시 참가하여야만 객관성과 신뢰성이 담보되는 것이라고 할 수도 없다(이 사건 납품계약이나 관계 법령에 그러한 취지의 규정도 없다). 또한 원고로서는 계약특수조건 제34조 제2항에 따라 품질보증기관으로부터 그 결과를 통지받게 되므로, 의견제출 기회 등을 통해 충분히 이의를 제기할 수 있어 방어권 행사에도 특별히 지장이 초래되었다고 보이지 않는다.
⑷ 2020. 1. 2.자 계약과 관련된 하운동복 원단의 시험결과(갑 제16호증)와 하운동복 완제품의 시험결과(을 제6호증의 2)를 보면 각 섬유혼용률 및 질량에서부터 차이가 나고, 특히 하운동복 하의의 경우 그 질량이 원단 품질기준의 오차범위 자체를 벗어나는바, 원단과 완제품이 동일한 원단이라고 보기 어려울 정도로 보인다(달리 운동복 제작 과정에서 섬유혼용률과 질량 자체가 변경될 수 있다고 인정할 만한 사정도 없다). 나아가 이 사건 운동복들은 원단과 그 섬유혼용률 및 질량에서만 차이가 있는 것이 아니라 수분제어특성, 땀견뢰도, 세탁견뢰도, 항균도, 흡수속도, 마찰견뢰도 등에서도 원단의 품질기준에 미치지 못하고 있다.
⑸ 이에 대해 원고는, 원단의 특성상 날염 및 다림질 공정을 거치면서 물성이 변경될 수 있다고 주장하며 그 근거로 갑 제14호증(시험성적서), 갑 제15호증(소견서), 갑 제27, 28호증(이 법원 2021구합50748호 사건에 제출된, 육군 운동복의 원단을 공급하는 업체 중 하나인 소외 3 회사의 사실조회 회신)을 각 제출하고 있다. 이에 의하면 가공하지 않은 상태의 원단, 날염한 상태의 원단, 다림질 작업을 한 상태의 원단의 물성치가 일부 달라지는 것으로 확인되고, 약품을 사용한 날염 및 고온 열처리 등 공정에 의하여 원단의 성능저하가 발생할 수 있다는 전문가 및 원단 업체의 의견이 제시된 사실도 인정된다. 그런데 ◇◇◇시험연구원의 시험결과에서는 원단, 날염된 부분, 다림질을 거친 완제품의 각 시료가 흡수시간, 흡수율, 전체 수분제어 성능에서 다소 차이를 보이나, △△△ 시험연구원, □□□ 시험연구원에서 시행한 각 시험결과에서는, 원단과 날염 부분, 완제품의 전체적인 수분제어 성능은 4급으로 동일하고, 마찰견뢰도도 각 시료별로 결과가 동일하며, 다만 땀견뢰도 중 일부에서만 원단과 차이를 보이고 있다. 따라서 날염 공정과 다림질 공정을 거치면서 원단의 물성이 품질기준의 오차범위를 벗어날 정도로 변경되었다고 보기는 어렵고, 갑 제14, 15, 27, 28호증의 각 기재만으로 이와 달리 인정하기 어렵다. 설령 제작 과정에서 원단의 물성이 일부 변동될 가능성이 있다고 하더라도 원단의 품질기준에 허용오차를 둔 것은 그와 같은 사정들을 고려한 것이라 할 것인데, 특히 하운동복의 경우는 품질기준의 대부분 항목에서 허용오차범위를 벗어나고 있으며, 특히 원단의 섬유혼용률과 질량이 변동된 것은 날염이나 다림질에 따른 물성 변동만으로는 설명되지 아니한다.
⑹ 을 제5, 7호증의 각 기재에 의하면, 국방기술품질원은 이 사건 운동복에 대한 시험분석을 의뢰하면서 ⁠‘운동복 날염 부위 재단물은 배제 후 시료채취하여 시험을 요청’하였고, 실제로도 일반 봉제와 스팀 다림질만 이루어진 부분에서 시료가 채취되었던 것으로 보이는바, 날염 공정으로 인한 물성 변동이 시험결과에 영향을 미쳤다고는 보기 어렵다. 원고는 고온의 다림질로 인한 원단의 물성 변동도 주장하나, 갑 제14, 15, 27, 28호증의 각 기재만으로는 그와 같은 물성 변동이 품질기준의 오차범위를 넘을 정도라고 보기에 부족하다. 설령 고온의 다림질을 통해 원단의 물성이 변경될 가능성이 있다고 하더라도, 구매요구서 중 요구성능 부분에서 ⁠‘원단은 동일 생산라인에서 생산된 것’을 요구하면서 ⁠‘운동복은 착용시 품위유지 및 위생성, 활동 기능성 저하가 없도록 사용한 원·부자재와 봉제 생산 시 결함사항 등이 없도록 품질관리를 철저히 하여 생산하여야 한다(3.3.6)’고 규정하고 있기도 한바, 원고로서는 원단의 물성이 크게 변하지 않을 적정 온도로 다림질을 하여 그 원단에 결함사항이 생기지 않도록 하였어야 할 것인데, 원단의 품질기준을 벗어날 정도의 물성 변경을 초래할 수 있는 고열로 다림질을 한 것은 그 자체가 생산관리 및 품질관리가 제대로 되지 않은 것이라 할 것이다.
⑺ △△△ 연구소는 공인시험기관이고, 원고가 시험연구원의 시험 과정 자체에 오류가 있다는 점에 관하여 구체적으로 지적한 바 없으며, 달리 완제품의 시험 과정 및 결과에 있어 특별히 합리성을 잃었다고 볼 사정도 발견되지 않는다. 이에 대하여 원고는 동일 시료에 대한 각 기관의 시험결과가 다르게 나온 사실(갑 제14호증)을 들어, 공인시험기관에 따라 시험결과에 편차가 존재하므로 하나의 연구소로부터 받은 시험결과만을 근거로 품질기준에 미달한다는 결과를 내릴 수 없다는 주장도 한다. 그러나 △△△ 연구소는 원고가 이 사건 납품계약에 따라 원단에 대한 시험성적서를 발급받은 기관이기도 한 점(갑 제16호증), 원고가 의뢰한 시험에 있어서도 ◇◇◇시험연구원의 시험결과만 유독 다르게 나온 것으로 보일 뿐인 점 등에 비추어 보면, 그와 같은 사정만으로는 △△△ 연구소의 이 사건 시험결과를 부정할 수 없다.
⑻ 원고는 피고의 이 사건 운동복 보관과정에서의 품질저하 가능성도 언급하고 있다. 그러나 이 사건 운동복에 보관상 주의사항이 별도로 기재되어 있지 않고, 원고가 피고에게 보관방법 등에 따른 품질저하 가능성을 언급하였던 사정도 없었다. 이 사건 운동복이 개별로 비닐에 포장되어 있었던 것으로 보이고, 특별히 부적절한 방법으로 보관되어 있었다고 볼 사정도 보이지 않는다. 갑 제15호증의 기재만으로는 이 사건 운동복의 단순한 보관만으로 품질저하가 발생하였다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
2) 재량권의 일탈·남용 여부
가) 관련 법리
제재적 행정처분이 사회통념상 재량권을 일탈·남용하였는지 여부는 처분사유가 된 위반행위의 내용과 그 처분으로 달성하려는 공익상 목적 및 이에 따르는 제반 사정을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 사인이 입을 불이익을 비교하여 판단하여야 한다. 그리고 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).
나) 구체적 판단
앞서 인정한 사실에다 을 제1 내지 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지로 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 입게 될 불이익의 내용과 정도 등 원고가 주장하는 사정을 충분히 감안하더라도 이 사건 처분이 사회통념상 현저히 부당하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기는 어려우므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
⑴ 원고의 행위는 국가계약법 제27조 제1항 제1호의 ⁠‘계약을 이행할 때 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당하고, 국가계약법 시행령 제76조 제3항 제1호, 제4항 및 국가계약법 시행규칙 제76조, ⁠[별표 2] 중 ⁠‘2. 개별기준’의 제3호 ⁠(나)목 ⁠‘설계서(규격서)상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자’에 따라 그 제재기간은 6개월이다. 또한 국가계약법 시행규칙 제76조, ⁠[별표 2] 중 ⁠‘1. 일반기준’ ⁠(나)목은 ⁠‘부정당업자가 위반한 여러 개의 행위에 대하여 같은 시기에 입찰참가자격을 제한하는 경우 입찰참가자격 제한기간은 제2호에 규정된 해당 위반행위에 대한 제한기간 중 제한기간을 가장 길게 규정한 제한기준에 따른다’고 규정하고 있다. 이 사건 처분은 위 기준에 따라 이루어졌고, 위와 같은 제재기준이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 아니하거나 현저히 부당하다고 보이지 않는다.
⑵ 국가계약법 시행규칙 ⁠[별표 2] 중 ⁠‘1. 일반기준’의 ⁠(다)목은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제재기간을 2분의 1의 범위에서 감경할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 국방기술진흥연구소가 원고에게 하자 조치를 요구한 수량이 적지 않고, 해당 가액도 상당하며, 이 사건 처분에 기재된 위반 계약 건수는 4건에 달하는바, 위 감경규정을 적용하지 않은 것이 현저히 부당하다거나 다른 업체에 대한 제재 정도와 비교하여 형평에 반한다고 보기 어렵다.
⑶ 국가계약법 제27조 제1항에서 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 제도를 둔 취지는 국가가 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 국가가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것이므로(헌법재판소 2005. 6. 30. 선고 2005헌가1 결정 참조) 이 사건 처분으로 입게 될 원고의 불이익에 비하여 보더라도 이 사건 처분을 통해 달성하려는 공익이 결코 가볍지 않다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 이주영(재판장) 박정미 강민균

출처 : 서울행정법원 2022. 11. 25. 선고 2022구합50731 판결 | 사법정보공개포털 판례