원인자부담금부과처분취소

 ⁠[광주고등법원 2022. 9. 22. 선고 2021누12953 판결]

【전문】

【원고, 항소인】

농업회사법인 ○○○ 유한회사

【피고, 피항소인】

영암군수 ⁠(소송대리인 법무법인(유한) 바른길 담당변호사 김경석)

【제1심판결】

광주지방법원 2021. 10. 14. 선고 2018구합10897 판결

【변론종결】

2022. 8. 18.

【주 문】

1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】

제1심판결을 취소한다. 피고가 2018. 2. 8. 원고에게 한 원인자부담금 37,683,660원 부과처분을 취소한다.

【이 유】

1. 처분의 경위 등
 
가.  피고는 2014. 4. 22.경 익산지방국토관리청장에게 전남 영암군 △△읍□□리(지번 1 생략) 외 50필지에 배수구역 확장 및 상수관로를 매설하기 위하여 도로점용(굴착)허가를 신청하였으나, 익산지방국토관리청장은 2014. 5. 30.경 피고에게 ⁠‘위 구간은 자전거 전용도로 개축일로부터 2년 이내 지역으로 도로굴착을 수반하는 점용허가는 불가하다’는 도로관리심의 결과를 통보하였다.
 
나.  원고는 2016. 5. 23.경 소외 1로부터 전남 영암군 △△읍□□리(지번 2 생략)에서 건축 중이던 건물(이하 ⁠‘이 사건 건물’이라 하고, 그 부지를 ⁠‘이 사건 토지’라 한다)을 매수하였다.
 
다.  원고를 비롯한 인근 주민들과 사업장의 사업주들은 2016. 6. 22.경 피고에게, 위 가항 기재와 같이 ⁠‘2014년경 시행하려고 하였다가 익산지방국토관리청의 도로굴착 불허가 때문에 착수하지 못하였던 위 배수구역 확장 및 상수관로 매설공사에 관하여 위 불허가 사유였던 자전거 전용도로 개축 후 2년 제한조건이 해제되었으므로 그 공사를 시행해달라’는 취지의 민원을 제기하였고, 피고는 2016. 7. 22.부터 2016. 9. 4.까지 이 사건 토지 일대에 위 배수구역 확장 및 상수관로 매설공사(이하 ⁠‘이 사건 공사’라 한다)를 완료하였다.
 
라.  원고는 2016. 9. 9. 이 사건 건물에 대한 상수도 신규급수공사 신청(이하 ⁠‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피고는 2016. 9. 12. 원고에게 아래와 같이 원인자부담금 76,986,000원을 부과하는 처분(이하 ⁠‘종전 처분’이라 한다)을 하였다.
시설 유형부과대상 면적(㎡)수돗물 사용량 산출(㎡/일최대)원인자부담금 산출숙박시설2,157.28연면적: 2,157.28 × 0.04㎡/일 × 1.36(첨두계수) = 117㎡/일물 사용량 117㎡/일 × 658,000원(단위 사업비) = 76,986,000원
 
마.  원고는 종전 처분에 불복하여 그 취소를 구하는 소(광주지방법원 2016구합704)를 제기하였다. 위 법원은 2017. 6. 1. ⁠‘① 종전 처분은 피고가 원고와 사이에 수도법 시행령상의 협의 절차를 거치지 않은 절차상 위법이 있고, ② 이 사건 건물의 건축허가서상 용도에 따라 2, 3층 여관 부분은 숙박시설의 수돗물 사용량 산식[건축연면적(㎡) × 0.04㎡/일 × 1.36(첨두계수)을, 나머지 부분은 영업시설의 수돗물 사용량 산식[건축연면적(㎡) × 0.025㎡/일 × 1.36(첨두계수)]을 적용하여 원인자부담금을 산출하여야 하는데, 종전 처분은 이 사건 건물 전체에 관하여 숙박시설의 수돗물 사용량 산식을 적용한 위법이 있다’는 이유로, 종전 처분을 취소하는 판결(이하 ⁠‘종전 판결’이라 한다)을 선고하였다. 이에 대하여 피고가 항소하지 않았고 위 판결은 2017. 6. 20. 그대로 확정되었다.
 
바.  피고는 2017. 6. 23. 원고에게 이 사건 건물에 대한 원인자부담금 부과에 관하여 협의요청을 하였고, 2017. 7. 24. 재차 같은 내용의 협의 요청을 하였으나, 원고는 위 협의에 모두 응하지 않았다.
 
사.  피고는 2018. 2. 9. 원고에게 이 사건 건물 중 2, 3층 여관 부분만을 대상으로 하여 원인자부담금 37,683,660원을 부과하는 처분(이하 ⁠‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
시설 유형부과대상 면적(㎡)수돗물 사용량 산출(㎡/일최대)원인자부담금 산출숙박시설1,052.92(= 2층 여관 543.89㎡ + 3층 여관 509.03㎡)연면적: 1,052.92 × 0.04㎡/일 × 1.36(첨두계수) = 57.27㎡/일물 사용량 57.27㎡/일 × 658,000원(단위 사업비) = 37,683,660원
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 11, 12, 13호증, 을 제1 내지 4, 6, 8, 9, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 원고 주장 요지
 
가.  피고가 원고에 대하여 한 종전 처분이 종전 판결에 의하여 취소되어 확정되었음에도 피고가 원고에 대하여 다시 이 사건 처분을 하는 것은 종전 판결의 기속력에 반하여 위법하다.
 
나.  영암군 상수도 원인자부담금 산정·징수 등에 관한 조례(2015. 3. 19. 전라남도영암군조례 제2160호로 개정된 것, 이하 ⁠‘이 사건 조례’라 한다)는 아래와 같은 이유로 수도법 등 상위 법령의 위임 범위를 벗어난 것으로 무효이고, 결국 이에 근거한 이 사건 처분도 위법하다.
1) 수도법 제71조는 원인자부담금과 관련하여 수도관을 신설·증설하도록 원인을 제공한 자에게 부담시키도록 한정하였음에도 불구하고, 이 사건 조례 제4조 제1항에서 ⁠‘원인자’, ⁠‘신설·증설’의 의미를 자의적으로 확대하여 신규급수 신청자 모두가 수도관을 설치하도록 한 원인자이고, 기존에 설치된 수도관도 신설·증설하였다고 보아 원인자부담금을 부과하도록 규정하고 있다.
2) 수도법 제71조 제2항 및 같은 법 시행령 제65조 제6항은 원인자부담금의 산출에 필요한 세부기준만을 지방자치단체 조례로 위임하도록 규정하고 있음에도 불구하고, 이 사건 조례 ⁠[별표1]은 원인자부담금 비용의 산출에 필요한 세부기준과 무관한 원인자부담금 부과대상을 규정하고 있다.
 
다.  피고는 원고를 비롯한 인근 주민들과 사업장 사업주들의 신청에 따라 이 사건 공사를 한 것이 아니고, 설령 원고 등의 신청에 따라 이 사건 공사를 완료하였다고 하더라도 수도법 제70조는 ⁠‘수도(급수설비는 제외한다)의 설치비용은 수도사업자가 부담한다’고 규정하고 있는바, 이 사건 공사의 비용은 피고가 부담하여야 할 것이므로 원고는 원인자부담금의 부과대상이 아니다. 설령 원고가 원인자부담금의 부과대상이라 하더라도 피고는 원고가 실제 수돗물을 사용한 양을 기준으로 삼아 이 사건 조례의 계산식으로 계산하였어야 한다.
 
라.  이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 절차상의 위법이 있다.
1) 피고는 이미 이 사건 공사를 완료한 이후에 원고에게 이 사건 처분에 관한 협의를 요청하였는바, 수도법 시행령 제65조 제1항에 따른 사전협의를 거치지 않고 이 사건 처분을 하였다.
2) 피고는 원고 등의 수도공사 신청이 없음에도 불구하고 이 사건 공사를 하였고, 이 사건 공사가 완료된 이후에서야 원고에게 원인자부담금을 부과하였는바, 이 사건 처분은 이 사건 조례 제7조, 제12조 및 같은 조례 시행규칙 제4조를 위반하였다.
3) 피고는 이 사건 처분을 하면서 그 근거가 되는 조례의 구체적인 조항을 명시하지 않았고, 특히 이 사건 조례 제4조 제1항 중 몇 호에 근거한 것인지 명시하지 않았으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항 제3호, 제23조를 위반하였다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 관련 법령의 개요
1) 수도법 제3조는 ⁠‘수도’를 관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부(제5호), ⁠‘수도시설’을 원수나 정수를 공급하기 위한 취수·저수·도수·정수·송수·배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설(제17호), ⁠‘수도공사’를 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사(제25호)라고 정의하고 있다.
2) 수도법 제71조 제1항, 제2항은 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있고, 이에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따른 수도법 시행령 제65조 제1항은 "수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다."라고 규정하고 있다. 수도법 시행령 제65조 제3항, 제6항은 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공하는 자에 대한 원인자부담금은 ⁠‘수도시설의 신설·증설 비용’ 등을 합산한 금액으로 하고, 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다.
3) 그 위임에 따른 이 사건 조례 제4조 제1항은 원인자부담금 부과대상을 아래와 같이 각 호로 구분하여 규정하고 있다.
 ⁠(가) 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물 수요를 야기함으로써 취수장·정수장·배수지·가압장 및 송·배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 해당 공사비용을 부담시키는 경우(제1호)
 ⁠(나) 급수구역 밖에 위치하는 건축물 등에 신규로 수돗물을 공급하기 위하여 관거 등 송·배수시설의 신설 공사를 하여야 하는 경우에 기존 수도시설 건설에 소요된 비용과 당해 수도시설의 신설 또는 증설에 소요되는 공사비용을 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우(제2호)
 ⁠(다) 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우(건축물의 증·개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며 이 경우 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다). 단 별표 1의 원인자부담금 부과대상 외의 소규모 사용자는 구경별로 원인자부담금을 부과한다(제3호)
4) 이 사건 조례 제6조는 ⁠‘제4조 제1항에 따른 원인자부담금의 산정 기준은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제6조 규정의 원가계산에 의한 예정가격에 따르고, 설계도서 작성 및 준공검사비 등의 수수료를 포함하며, 산정기준은 별표2와 같다’고 규정하고 있다. 이에 이 사건 조례 ⁠[별표2]에서는 ⁠‘제4조 제1항 제2호의 경우’에는 ⁠‘원인자부담금＝{단위사업비(순자산/시설용량)×부과대상사업의 수돗물 사용량}＋추가사업비’의 산식으로 산정하고 있다. 위 원인자부담금 산정기준에서 순자산은 ⁠‘(가동설비자산 ＋ 건설 중인 자산 － 기부금 누계액) － 시설분담금 및 공사부담금 누계액 × ⁠(1 － 감가상각 누계액/가동설비자산 취득가액)’으로 산정하되 급수구역 내 자산으로 한정하고 감가상각 누계액과 가동설비 자산 취득가액의 합계액으로 하며, 이때 가동설비자산은 ⁠‘해당연도 대차대조표상 토지, 입목, 건물, 구축물, 기계장치, 차량운반구, 공기구비품, 기타가동설비자산 등 가액에서 감가상각 누계금액을 차감한 금액’을 의미한다. 또한, 추가사업비는 ⁠‘건축물 등에 수돗물을 공급하기 위하여 관거 등 송·배수시설의 실소요공사비용’을 의미한다.
나. 종전 판결의 기속력 위배 여부
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 이유 중 ⁠‘가. 종전 판결의 기속력 위배 여부’ 항목의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
다. 이 사건 처분의 근거
위 관련법령의 개요 및 앞서 든 증거와 인정사실에 을 제13호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 또는 사정에 비추어 보면, 원고에게 부과되는 이 사건 처분에 따른 상수도 원인자부담금은 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호에 근거한 것으로 봄이 타당하고, 이 사건 처분에 따른 원인자부담금은 이 사건 조례의 산식을 근거로 한다.
1) 이 사건 조례 제4조 제1항은 원인자부담금을 ㉠ 주택단지 설치 등 대규모 개발로 인하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물수요를 야기하여 수도시설의 신설·증설이 필요한 경우 그 개발사업자에게 부담시키는 해당 공사비용(제1호), ㉡ 급수구역 밖에 위치하는 건축물 등에 급수를 하기 위하여 송·배수시설의 신설·증설이 필요한 경우 수돗물 사용자에게 부담시키는 해당 공사비용과 기존 수도시설의 건설비용(제2호), ㉢ 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 급수를 하는 경우 수돗물 사용자에게 부담시키는 기존 수도시설의 건설비용(제3호)으로 구분하고 있는데, 이는 본래 의미의 원인자부담금(수도시설 신설이나 증설 등의 원인이 발생하여 그 수도시설을 설치하는데 필요한 추가공사비)과 시설분담금(기존 상수도시설의 이용대금)을 포괄하여 규정하는 것으로, 구체적으로 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호는 본래 의미의 원인자부담금만을, 제2호는 본래 의미의 원인자부담금과 시설분담금을, 제3호는 시설분담금만을 규정하고 있는 것으로 보인다.
2) 피고는 영암군 수도정비 기본계획(변경)에 따라 2008년경 영암군 △△읍□□리 일대를 급수구역으로 계획하였고, 2014. 4.경 이 사건 토지를 포함한 영암군 △△읍□□리 일대에 상수도 배수관을 설치하는 공사를 하고자 하였으나 익산지방국토관리청장이 위 구간 내에 신설 자전거도로 개축으로 인하여 도로점용(굴착)허가를 해주지 않아 위 공사를 진행하지 못하였다. 이후 피고는 위 구간 내 도로굴착 불가기간 2년이 경과한 때인 2016. 7. 22.부터 2016. 9. 4.까지 이 사건 공사를 실시하였고, 원고는 위 공사가 완료된 이후에 이 사건 신청을 하였다. 따라서 원고가 이 사건 신청을 할 당시에는 이 사건 토지가 급수구역 내에 해당하고, 이 사건 처분은 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 급수를 하는 경우로서 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호를 근거로 한다고 봄이 타당하다.
3) 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호는 ⁠‘급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우’를 규정하고 있는데, 이 사건 조례 ⁠[별표2]에서는 위 규정에 대한 계산식을 별도로 규정하고 있지 않다. 그러나 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호는 환경부의 ⁠「상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 표준조례(안)」 제4조 제1항 제3호와 그 내용이 동일하고, 위 표준조례(안) 제5조 제1항 ⁠[별표1]에 의하면 위 조례 제4조 제1항 제3호의 경우 ⁠‘원인자부담금 = 순자산/시설용량 × 부과대상사업의 수돗물 사용량’으로 규정하고 있는 점, 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호는 본래 의미의 원인자부담금과 시설분담금을 규정하고 있고 ⁠[별표2]에 의하면 ⁠‘원인자부담금 = {단위사업비(순자산/시설용량) × 부과대상사업의 수돗물 사용량} + 추가사업비’를 규정하고 있는데 ⁠‘급수구역 밖에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하기 위하여 관거 등 송·배수시설의 실소요공사비용’을 의미하는 추가사업비를 제외한 부분은 ⁠‘기존에 소요된 수도시설의 건설비’를 의미하는 시설분담금에 관한 계산식으로 보이는 점 등을 고려하여 볼 때, 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호에 해당하는 경우에는 ⁠‘원인자부담금 = 단위사업비(순자산/시설용량) × 부과대상사업의 수돗물 사용량’의 계산식이 적용된다고 보인다.
4) 피고는 2018. 2. 8. 이 사건 건물에 대한 급수신청에 관하여 원고에게 이 사건 조례 ⁠[별표1], ⁠[별표2]에 따라 ⁠‘원인자부담금 = 단위사업비(순자산/시설용량) × 부과대상사업의 수돗물 사용량’의 계산식을 적용하여 이 사건 처분을 하였다.
라. 이 사건 조례의 위임범위 한계 일탈 여부
1) 관련법리
특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 해당 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결 등 참조).
어느 시행령이나 조례의 규정이 모법에 저촉되는지가 명백하지 않는 경우에는 모법과 시행령 또는 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 모법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 모법위반으로 무효라고 선언해서는 안 된다. 이러한 법리는 국가의 법체계는 그 자체 통일체를 이루고 있는 것이므로 상·하규범 사이의 충돌은 최대한 배제되어야 한다는 원칙과 더불어, 민주법치국가에서의 규범은 일반적으로 상위규범에 합치할 것이라는 추정원칙에 근거하고 있을 뿐만 아니라, 실제적으로도 하위규범이 상위규범에 저촉되어 무효라고 선언되는 경우에는 그로 인한 법적 혼란과 법적 불안정은 물론, 그에 대체되는 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백과 법적 방황은 상당히 심각할 것이므로 이러한 폐해를 회피하기 위해서도 필요하다(대법원 2014. 1. 16. 선고 2011두6264 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
앞서 본 관련 법령과 이 사건 조례의 규정 내용과 체계를 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 조례가 수도법과 수도법 시행령의 위임범위를 벗어났다고 볼 수는 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
① 수도법 제71조 제1항은 ⁠‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공’할 것을 요건으로 원인자부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 그로 인해 즉시 수도시설의 신설·증설 등 수도공사가 필요한 경우에 한하여 원인자부담금을 부과할 수 있다고 규정하고 있지 않다. 오히려 주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설·증설 등의 원인만 제공한 경우도 그 대상에 포함시켜, 즉시 수도시설의 신설·증설이 이루어지지 않더라도 원인자부담금 부과가 가능할 수 있음을 전제로 하고 있다.
② 수도법 제71조 제3항에 의하면, 상수도 원인자부담금은 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 징수하여 상수도 특별회계에 편입한 후 향후 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다. 이 사건 조례조항은 수도시설의 신설·증설 등 수도공사의 원인을 제공한 것에 대하여 장래의 공사비용에 상응하는 비용을 ⁠‘기존에 소요된 수도시설의 건설비’를 기준으로 부담하게 하는 것으로 볼 수 있다.
③ 이 사건 조례의 원인자부담금 부과대상에 관한 내용은 환경부의 ⁠「상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 표준조례(안)」을 반영한 것으로서, 영암군 이외에도 여러 지방자치단체가 유사한 내용으로 수도법 제71조 제1항에 따른 원인자부담금 부과대상을 정하고 있다.
④ 원고는, 이 사건 조례 ⁠[별표1] 원인자부담금 부과대상이 원인자부담금 비용 산출에 필요한 세부기준이 아님에도 불구하고 위 조례에서 규정하고 있어 상위법령에 위반되어 무효라고 주장하나, 수도법 제71조 제2항에서 ⁠‘제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법, 그 밖의 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있는 점, 수도법 시행령 제65조 제6항에서 ⁠‘제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다’고 규정하고 있는 점, 위 ⁠[별표1] 원인자부담금 부과대상은 이 사건 조례 ⁠[별표2]의 각 원인자부담금 계산식의 ⁠‘부과대상사업의 수돗물사용량’을 위하여 규정된 점 등에 비추어 볼 때, 위 ⁠[별표1] 원인자부담금 부과대상이 원인자부담금 비용 산출에 필요한 세부기준이 아니라고 보기 어려우므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
마. 원고가 원인자부담금 부과대상인지 여부
앞서 본 바와 같이 수도법 제71조 제1항이 주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설·증설 등의 원인을 제공한 경우도 그 대상에 포함시켜, 즉시 수도시설의 신설·증설이 이루어지지 않더라도 원인자부담금 부과가 가능할 수 있음을 전제로 하고 있는 점, 이 사건 조례 제2조 제1항에서도 ⁠‘물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 경우도 포함된다’고 규정하고 있는 점, 피고는 이 사건 건물이 급수구역 내에 위치하고 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 경우에 해당한다고 보아 이 사건 처분을 한 점 등에 비추어 볼 때, 원고는 ⁠‘기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발한 자’에 해당하여 이 사건 처분에 따른 원인자부담금 부과대상으로 봄이 타당하다.
따라서 비록 원고를 비롯한 인근 주민들과 사업장의 사업주들의 수도시설 공사신청에 따라 피고가 이 사건 공사를 한 것이 아니라고 하더라도, 원고는 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호에 따라 이 사건 건물로 인하여 급수구역 내 기존 수도시설을 이용하게 되어 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 원인자로서 상수도원인자부담금 부과대상에 해당하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없다[원고는, 피고가 원고 이외의 다른 사업장 사업주들에게 원인자부담금을 부과하면서 수도법 제71조 및 같은 법 시행령 제65조에 근거하지 않고 원인자부담금 56,000원만을 부과하였는바, 이와 비교하였을 때 이 사건 처분이 부당하다고 주장한다. 그러나 갑 제17, 18호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의할 때 피고는 각 사업주들에게 상수도 신규급수공사 신청에 따른 승인 및 부담금 납부 통지를 하면서 부담근거로 이 사건 조례 제4조를 명시한 점, 영암군 △△읍□□리(지번 3 생략) 건축주인 소외 2의 경우 해당 건물의 연면적이 174㎡로 이 사건 조례 ⁠[별표1]에 의할 때 원인자부담금 부과대상에 해당하지 않는 점, 이 사건 조례 ⁠[별표2]에 의할 때 ⁠‘제4조 제1항 제3호 원인자부담금 부과대상 이외의 소규모 사용자 구경별 부담금은 정액제로 하고, 구경이 13mm인 경우에는 부과금액 56,000원으로 한다’고 규정하고 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 소외 2 등 다른 건축주 또는 사업주들의 경우에는 소규모 사용자 구경별 부담금을 부담한 것으로 보이는바, 이 사건 처분이 부당하다는 원고의 위 주장은 이유 없다].
바. 이 사건 처분의 절차상 하자 여부
1) 수도법 제65조 제1항의 사전협의 위반 여부
앞서 본 관련 법령에 더하여 을 제1 내지 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 피고는 2017. 6. 23.경 원고에게 ⁠‘종전 처분의 취소함을 알려드리며, 기 부과한 금액에 대한 절차상 하자(협의절차 미이행)와 적용방법의 부적합(건물의 층별 용도별 면적적용)의 오류를 정정 보완하여 원인자부담금을 판결내용에 맞게 부과코자 하오니 우리군 수도사업소에 오셔서 협의절차 이행하여 주시기 바란다’는 내용의 공문을 발송하였고, 2017. 7. 24.경 위와 동일한 취지의 공문을 재차 발송하였다. 이후 피고는 2018. 2. 9.경 원고에게 ⁠‘원고에게 원인자부담금 부과 관련하여 협의를 요청하였으나 협의에 응하지 않아 수도법 제71조 및 동법 시행령 제65조에 의거 원인자부담금 부과와 신규 급수공사비용을 부과하여 통지하니 기일 내 납부하여 주시기 바란다’는 취지의 공문을 발송하였다. 이러한 점에 비추어 보면, 피고는 원고에게 원인자부담금 부과와 관련하여 사전 협의를 여러 차례 요청하였으나 원고가 이에 응하지 않았고 이에 피고가 수도법 제65조 제1항 단서에 따라 원고와 협의가 이루어지지 않았다고 보아 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호에 따라 원인자부담금을 부과하였다고 봄이 타당하다.
이에 원고는 이 사건 공사 이전에 사전 협의를 하지 않아 수도법 시행령 제65조 제1항에 위반된다고 주장하나, 수도법 제65조 제1항의 문언에 따르더라도 원인자부담금을 부과하는 경우에 그 산정기준과 납부방법 등에 관하여 협의하도록 되어있을 뿐 반드시 수도공사 이전에 협의하도록 규정하고 있지 않은 점, 수도법 제71조 제1항에서 즉시 수도시설의 신설·증설이 이루어지지 않더라도 원인자부담금 부과가 가능할 수 있음을 전제로 하고 있는 점, 피고는 원고 등 주민들의 요청이 있기 전부터 이 사건 토지가 포함된 영암군 △△읍□□리 일대에 이 사건 공사를 계획하고 있었고 원고 등은 피고가 위와 같은 공사를 이미 계획하고 있다는 것을 인지하고 위 공사를 촉구하는 취지로 요청을 한 점, 이 사건 처분은 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호의 ⁠‘급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우’를 근거로 하는 점 등을 고려하여 볼 때 이 사건 공사는 원고가 이 사건 건물을 설치함으로써 수도시설의 신설·증설이 필요한 경우에 해당하여 실시한 것이 아니므로, 피고가 이 사건 공사를 실시하기에 앞서 원고와 원인자부담금 부과에 관한 사전 협의를 하였어야 한다고 보이지 않는바, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
2) 이 사건 조례 제7조의 위반 여부
이 사건 조례 제7조 제1항은 ⁠‘수도공사의 원인자는 공사를 시행하기 전에 군수에게 수도공사에 필요한 사항을 기재 및 첨부하여 수도공사를 요청하여야 한다’고 규정하고 있고, 제2항은 ⁠‘군수는 수도공사의 원인자에게 제4조 및 제6조에 따른 총금액을 우선 부과·징수 후 시공함을 원칙으로 한다. 다만, 긴급을 요하는 공사에 대해서는 우선 복구 후 부과·징수할 수 있다’고 규정하고 있다.
그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 조례 제4조 제1항은 본래 의미의 원인자부담금과 시설분담금(기존 상수도시설의 이용대금)을 포괄하여 규정하고 있는 것으로 보이는 점, 이 사건 조례 제7조는 이 사건 조례 제4조 제1항 중 본래 의미의 원인자부담금의 경우를 상정한 것으로 보이는바, 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물수요를 야기함으로써 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공(제1호)하거나 급수구역 밖에 위치하는 건축물 등에 신규로 수돗물을 공급하기 위하여 관거 등 송·배수시설의 신설 공사를 하여야 하는 경우(제2호)에 적용되는 규정으로 봄이 타당한 점, 이 사건 처분은 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호에 해당하여 본래 의미의 원인자부담금이 아닌 시설분담금에 해당함을 전제로 하는 점, 피고는 이 사건 토지를 포함한 영암군 △△읍□□리 일대를 급수구역으로 하는 내용의 영암군 수도정비 기본계획을 수립하였고 그 기본계획에 따라 이 사건 공사를 실시한 것이고 원고 등 주민들의 요청에 따라 이 사건 공사를 한 것이 아닌 점(앞서 본 바와 같이 이미 수립된 영암군 수도정비 기본계획에 따른 상수도관 매설 공사의 시행을 촉구한 것이다) 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 조례 제7조에 따른 절차를 거치지 않았다는 점만으로 이 사건 처분에 어떠한 절차적 위법이 있다고 보기 어렵다.
3) 이유 미제시의 위법이 있는지 여부
가) 관련법리
행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관련 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결, 대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 등 참조).
나) 판단
앞서 본 사실에 더하여 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 피고는 여러 차례 원고에게 원인자부담금 부과와 관련한 협의를 요청하였으나 원고가 이에 응하지 않은 사실, 이에 피고는 이 사건 처분을 하면서 2층 여관 543.89㎡, 3층 여관 509.03㎡에 대하여 수돗물 사용량을 57.27㎡/일(= 1,052.92 × 0.04㎡/일 × 1.36)로 하여 원인자부담금을 37,683,660원[= 물 사용량 57.27㎡/일 × 658,000원(단위 사업비)]으로 계산하였고, 이 사건 처분 당시 위 계산식 및 계산 결과를 처분서에 첨부하여 원고에게 통지한 사실 등을 인정할 수 있는바, 이 사건 처분 당시 원고는 원인자부담금 산정기준에 따른 산정방식에 대하여 충분히 알 수 있어서 그 위법 사유에 대하여 불복하는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보이므로, 이 사건 처분의 근거와 이유 제시가 불충분하여 행정절차법 제21조 제1항 제3호 및 제23조 제1항의 규정을 위반한 절차적 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하였으므로 원고의 항소를 기각한다.
[별지 생략]

판사 김성주(재판장) 박혜선 김영훈

출처 : 광주고등법원 2022. 09. 22. 선고 2021누12953 판결 | 사법정보공개포털 판례