요지

정보공개법에는 국세청 훈령으로 하여금 정보의 공개에 관한 위임규정을 두고 있지 않으므로 국세행정정보운영지침 제7조 제1항 별표에서 비공개대상으로 열거된 정보라도 정보공개법 제9조 제1항 제1호의 비밀 또는 비공개 정보로 볼 수 없음

판결내용

판결 내용은 붙임과 같습니다.

상세내용

주 문

1. 원고들과 피고들의 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용 중 50%는 원고들이, 나머지는 피고들이 각 부담한다.

청구취지 및 항소취지

1. 청구취지

  피고 CC지방국세청장이 별지 1 목록 기재 정보에 관하여 2020. 2. 28. 원고들에 대하여 한 정보공개거부처분 및 2020. 3. 9. 원고 최AA에 대하여 한 정보공개거부처분을 모두 취소한다. 피고 DD세무서장이 별지 2 목록 기재 정보에 관하여 2020. 3. 2. 원고들에 대하여 한 정보공개거부처분을 취소한다.

2. 항소취지

가. 원고들

  제1심판결 중 아래에서 취소를 명하는 부분에 해당하는 원고들 패소부분을 취소한다. 피고 CC지방국세청장이 별지 1 목록 기재 정보에 관하여 2020. 2. 28. 원고들에 대하여 한 정보공개거부처분 및 2020. 3. 9. 원고 최AA에 대하여 한 정보공개거부처분과 피고 DD세무서장이 별지 2 목록 기재 정보에 관하여 2020. 3. 2. 원고들에 대하여 한 정보공개거부처분 중, 별지 4 기재 청구 인용 부분과 별지 5 기재 비공개정보를 제외한 나머지 부분2)을 각 취소한다.

나. 피고

  제1심판결 중 피고들 패소부분을 취소하고, 그 패소부분에 해당하는 원고들의 청구를 모두 기각한다.

이 유

1. 제1심판결의 인용

  이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 제1심판결의 해당 부분을 수정하는 외에는 제1심판결의 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

○ 제5면 10행 ⁠‘피고 DD세무서장’을 ⁠‘반포세무서장’으로, 11행 ⁠‘반포세무서장’을 ⁠‘피고 DD세무서장’으로 고친다.

○ 제7면 7행 ’제81조의3‘을 ’제81조의13‘으로 고친다.

○ 제13면 3행 다음에 아래 내용을 추가한다.

  『원고들은, 구 조사사무처리규정 제30조 제2항, 제44조 제2항에 의하면 현장확인이 필요한 경우 그 사유와 범위를 표시하여 승인을 받아야 하므로, 피고 DD세무서장이 현장확인계획서를 보유·관리하고 있을 것이라고 주장한다. 그러나 구 조사사무처리규정 제30조 제2항 제2호는 ⁠‘임의로 조사기간의 연장, 조사범위의 확대 또는 거래처 현장확

인을 하는 행위’에 한하여 관련 법령 및 규정에서 정한 승인절차를 거쳐야 하는 것으로 규정하고 있고, 제44조 제2항은 ⁠‘납세자의 거래처 또는 거래상대방에 대하여 현장확인’을 하는 경우 그 사유와 범위를 표시하여 승인을 받도록 규정하고 있으므로, 위 규정들은 이 사건과 같이 조사대상 납세자에 대해 실시된 현장확인으로서 임의로 조사기간이 연장되거나 조사범위가 확대되지 않은 경우에는 적용될 수 없다. 앞서 본 것처럼 현장확인출장증은 조사과장이 현장확인계획을 수립한 후 관할 관서장이 발급하므로, 관할 관서장이 현장확인 승인 의사로 현장확인출장증을 발급한다고 볼 수 있고, 이를 위해 현장확인계획을 문서 형태로 반드시 작성할 필요성이 있다고 보기 어렵다.

  한편, 피고 DD세무서장은 2014. 9. 현장확인출장증(갑 제4호증)에 확인기간을 2014.9. 29.부터 2014. 10. 3.까지로, 확인목적을 ⁠‘귀하의(귀 업체의) 신고내용을 검토한 결과 수입금액 누락 등이 있는 것으로 분석되어, 신고의 적정성을 검증하기 위하여 현장확인대상자로 선정되었습니다.’로, 확인범위를 ⁠‘부가세 적정 신고 여부 확인’으로 기재하였고, 조사자는 2014. 12. 피고 DD세무서장에 대한 현장확인종결보고서(을 제2호증)에 ⁠‘소송

관련 성공보수 수입금액 신고누락 혐의가 있어 현장확인 착수함’이라고 기재하였다. ⁠‘현장확인 계획’은 피고 DD세무서장이 이미 공개한 현장확인출장증, 현장확인 통지 수령증, 현장확인 결과 통지, 현장확인결과 통지서 등 정보에 포함되어 있으므로, 별도의 ⁠‘현장확인계획서’라는 문서가 작성되었을 개연성에 대한 증명이 부족하다.

○ 제16면 4-13행을 아래와 같이 고친다.

  『가) 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도로서 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대하여는 원칙적으로 공개청구자에게 입증책임이 있지만, 공개를 구하는 정보를 공공기관이 한때 보유·관리하였으나 후에 그 정보가 담긴 문서 등이 폐기되어 존재하지 않게 된 것이라면 그 정보를 더 이상 보유·관리하고 있지 아니하다는 점에 대한 입증책임은 공공기관에게 있다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2007두9877 판결, 대법원 2004.12. 9. 선고 2003두12707 판결 등 참조).

  정보공개법상 공개청구의 대상이 되는 정보란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 현재 보유·관리하고 있는 문서에 한정되는 것이기는 하나, 그 문서가 반드시 원본일 필요는 없다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2006두3049 판결 참조).

  나) 갑 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 CC지방국세청은 2011년 자체탈세정보자료(이 사건 제1의 1-1 정보 나목)를 작성하였고 이에 기초하여 2012. 7.부터 2012. 9.까지 이 사건 제1차 조사를 한 사실이 인정되므로, 위 자체탈세정보자료가 폐기되어 존재하지 않게 되었다는 점은 피고 CC지방국세청장이 증명하여야 한다.

  공공기록물 관리에 관한 법률(이하 ⁠‘공공기록법’이라 한다) 제19조, 같은 법 시행령 제25조 제1항, 국세청 기록관리기준표에 의하면 조사국 세원정보과는 탈세정보·분석보고서를 5년간 보존하기로 되어 있고 위 자체탈세정보자료는 탈세정보·분석보고서에 해당하여 2011년으로부터 5년이 경과하여 폐기대상 문서에 해당하나, ① 공공기록법 제27조에 의하면 공공기관이 기록물을 폐기하려는 경우에는 전문요원의 심사와 기록물평가심의회의 심의를 거쳐야 하나, 이러한 절차를 거쳤음을 인정할 증거가 없는 점, ② 피고 CC지방국세청장은 위 자체탈세정보자료에 관한 파쇄목록이나 세부적 명세사항이 없음을 인정하고 있는 점, ③ CC지방국세청 조사국은 보존기간 5년이 지난 2017. 4.경이 사건 제3차 조사 당시 권리보호요청에 대한 심의자료로 CC지방국세청 납세자보호위원회에 위 자체탈세정보자료를 사본의 형태로 제출한 점 등에 비추어 보면, 보존기간이 경과하여서도 위 자체탈세정보자료 원본이 남아 있을 개연성이 높고, 피고 CC지방국세청장이 이 사건 제1의 1-1 정보 나목의 ⁠‘자체탈세정보자료’를 폐기하여 위 정보를 더 이상 보유·관리하고 있지 아니하다는 점을 인정할 증거가 없으므로, 피고 CC지방국세청장이 위 자체탈세정보자료 정보를 원본의 형태로 보유·관리하고 있다고 보아야 한다.

  설령 원본이 존재하지 아니한다 하더라도, 사본의 형태로 위 자체탈세정보자료가 남아 있는 이상 사본도 정보공개청구의 대상이 된다. 이 법원이 이 사건 정보를 비공개로 열람·심사한 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면 이 사건 제3차 조사와 관련한 권리보호요청에 대한 심의자료의 첨부문서(이 사건 제1의 2-3 정보 사목이 여기에 해당한다) 중 작성일자가 2011년으로 된 탈세정보 수집보고서(첨부 종합심리분석보고서 포함)가 포함되어 있고 이는 이 사건 제1의 1-1 정보 나목(자체탈세정보자료)에 해당한다고 볼 수 있으므로, 피고 CC지방국세청장은 위 자체탈세정보자료를 적어도 사본의 형태로는 보유·관리하고 있다고 할 것이다. 비록 CC지방국세청이 위 자체탈세정보자료의 생산부서나 원본 보유·관리 부서가 아닌 타 부서에서 사본을 보유·관리하고 있었다고 하더라도 정보를 공개할 공공기관이 이들 부서들이 속한 CC지방국세청으로 동일한 이상 피고 CC지방국세청장은 사본 형태의 정보를 공개할 의무가 있다.

  한편 이 사건 제1의 1-1 정보 나목의 ⁠‘자체탈세정보자료’는, 피고 CC지방국세청장이 당초 위 정보를 토대로 이 사건 제1차 조사를 개시한 점, 이 사건 과세처분 취소소송에 서 이 사건 제4차 조사가 이 사건 제1 내지 3차 조사와의 관계에서 위법한 재조사에 해당하는지 여부가 쟁점이 된 점 등에 비추어, 이 사건 과세처분 취소소송 등에서 원고들의 권리 행사를 위하여 공개되어야 할 필요성도 인정된다.

  따라서 피고 CC지방국세청장이 위 자체탈세정보자료의 부존재를 이유로 그 공개를 거부한 것은 위법하다.』

○ 제18면 19행 다음에 아래 내용을 추가한다.

  『(3) 피고 CC지방국세청장은 이 법원에 이르러 위 ⁠(2)항에 관한 사항을 인정하고 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]이 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호에 해당한다는 주장을 철회하였으나, 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표1]이 구 정보공개법 제9조 제3항의 위임에 따라 제정되어 실질적인 법규명령의 성격을 가지므로 이 부분 각 정보가 구 정보공개법 제9조 제3항, 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]에 따른 비공개대상정보에 해당한다고 주장한다.

  먼저 위와 같은 근거법령의 변경이 허용되는지 살펴본다.

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수도 있으나, 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초적인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2008. 2. 28. 선고ﾠ2007두13791, 13807ﾠ판결, 대법원 2015. 6. 11. 선고 2015두752 판결 등 참조).

  피고 CC지방국세청장이 주장하는 이 부분 정보의 비공개사유는, 이 사건 제1 처분 당시부터 일관되게 ⁠‘국세행정정보운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]에 의하여 비공개사항으로 규정된 정보’라는 것이었고, 피고 CC지방국세청장이 이 법원에서 위와 같은 지침의 근거를 구 정보공개법 제9조 제1항 제1호에서 구 정보공개법 제9조 제3항으로 변경한 것은, 피고 CC지방국세청장이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 변경하는 것에 불과하고 새로운 처분사유를 변경하는 것이라고 볼 수 없으므로, 위와 같은 근거 법령의 변경은 허용된다.

  다음으로 위와 같이 변경된 근거 법령에 의한 비공개대상정보에 해당하는지 살펴본다.

  구 정보공개법 제9조 제3항은 ⁠‘공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상정보의 범위에 관한 세부 기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다.’고 규정하고 있고, 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항은 ⁠‘국세청장은 법 제9조 제1항 각호의 범위 내에서 국세청의 업무성격에 맞는 비공개대상정보의 세부기준을 정하여야 하며, 비공개대상정보의 기준은 ⁠[별표 1]과 같다.’고 규정하고 있다. 구 정보공개법 제9조 제3항은 구 정보공개법 제9조 제1항 각 호의 비공개사유가 인정되는 것을 전제로, 위와 같이 인정되는 비공개사유의 범위 내에서 공공기관이 업무 성격을 고려하여 비공개의 세부적인 기준을 수립하라는 취지이고, 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항도 같은 취지이므로, 구 정보공개법 제9조 제3항은 국세행정정보공개운영지침에서 비공개 세부 기준을 수립할 근거로 될 수 있을 뿐, 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 각 호의 사유와 별개로 독자적인 정보 비공개의 실체적인 근거 규정이 될 수 없다. 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 각호는 비공개사유의 요건을 완결된 형태로 규정하고 있고 구 정보공개법 제9조 제3항이 공공기관으로 하여금 비공개사유 요건을 보충하거나 변경할 권한을 위임하고 있지 않으며 단지 공공기관으로 하여금 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 각호의 범위 내에서 비공개 세부 기준에 관한 내부 사무처리준칙을 설정할 권한만 부여하고 있을 뿐이므로, 국세행정정보공개운영지침이 제7조 제1항 ⁠[별표 1]에서 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 각호를 구체화하기 위한 비공개 세부 기준을 정하였더라도 그 기준이 법규명령의 성격을 갖는다고 볼 수 없다. 만일 구 정보공개법 제9조 제3항이 독자적인 정보 비공개의 근거 규정으로서 공공기관의 내부지침 등에 정보의 비공개사유에 관한 사항을 위임할 수 있다고 본다면, ⁠‘다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령’에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보에 한하여 정보의 비공개를 허용하고 있는 구 정보공개법 제9조 제1항 제1호의 규정과 상충될 뿐만 아니라, 구 정보공개법 제9조 제1항 제1호에서 국민의 정보공개청구권을 보장하기 위하여 정보비공개처분의 근거 규정의 형식을 제한하는 취지에도 반한다. 이 부분 정보가 구 정보공개법 제9조 제3항, 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]을 근거로 비공개대상정보에 해당한다고 볼 수 없다.

  피고 CC지방국세청장은 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]에 따르면 이 부분 정보는 조사행정이나 국세행정의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래하는 비공개대상정보라고 주장하기도 하나, 앞서 본 대로 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]은 독자적인 처분사유의 근거가 될 수 없는 점, 피고 CC지방국세청장이 처분 당시 처분사유의 근거로 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호, 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]이라고만 밝혔을 뿐 위 ⁠[별표 1]의 여러 비공개사유들 ⁠(을 제10호증, 여기에는 비공개사유들이 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1 내지 7호로 다양하다) 중 어느 것에 해당한다고 특정한 바 없고 특히 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제5호를 처분사유의 근거로 언급한 바 없는 점, 피고 CC지방국세청장이 당초 처분사유의 근거로 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호, 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]을 든 것은 국세행정정보공개운영지침이 ⁠‘다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령’에 해당하기 때문에 비공개대상정보에 해당한다는 이유를 제시하기 위한 것이었던 점, 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호와 같은 항 단서 제5호는 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 아니하여 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제5호를 처분사유를 추가하는 것은 허용되지 않는 점(대법원 2013. 2. 14. 선고 2011두9430 판결, 대법원 2012. 4. 12. 선고 2010두24913 판결 등 참조) 등에 비추어 볼 때, 피고 CC지방국세청장이 국세행정정보공개운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]을 매개로 하여 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제5호를 처분사유로 추가하여 주장하는 것은 허용되지 않는다. 따라서 피고 CC지방국세청장의 주장은 이유 없다.』

○ 제20면 10행 다음에 아래 내용을 추가한다.

  『(3) 피고 CC지방국세청장은 이 법원에서 이 사건 제1의 2-2 정보가 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호, 국세기본법 제84조의2 제5항에 의해서도 비공개대상정보에 해당한다고 주장한다.

  그러나 이 부분 정보에 관한 당초의 비공개사유는 ⁠‘국세행정정보운영지침 제7조 제1항 ⁠[별표 1]에 의하여 비공개사항으로 규정된 정보’라거나, ⁠‘세무공무원은 과세정보를 타인에게 제공 또는 누설하거나 목적 외의 용도로 사용해서는 아니 된다’는 국세기본법 제81조의13 제1항 본문에 의하여 비공개사항으로 규정된 정보라는 것이었으므로, ⁠“포상금 지급과 관련된 업무를 담당하는 공무원은 신고 또는 제보와 관련된 사항을 목적 외의 용도로 사용하거나 타인에게 제공 또는 누설해서는 아니 된다.”는 국세기본법 제84조의2 제5항에 근거한 처분사유는 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 아니하므로, 그와 같은 처분사유의 추가는 허용될 수 없다.

나아가 아래 제4의 나.3)나)에서 살펴보는 바와 같이 국세기본법 제84조의2 제5항에 서 규정한 ⁠‘신고자 또는 자료 제공자의 신원 등 신고 또는 제보와 관련된 사항’은 ⁠‘신고 또는 제보와 관련된 일체의 사항’이 아니라, ⁠‘신고자 또는 자료 제공자의 신원’에 준하는 것으로서 공개되는 경우 신고자 또는 자료 제공자가 노출될 우려가 있어, 탈세신고 및 자료 제공을 장려함으로써 달성하고자 하는 과세행정의 목적에 방해가 되는 사항으로 국한하여 해석되어야 한다. 이 법원이 이 부분 정보를 비공개로 열람·심사한 결과에 의하면 이 부분 정보는 이 사건 제3차 조사 당시 피고 CC지방국세청장에게 접수된 원고들에 대한 탈세제보서와 이와 함께 제출된 일체의 자료들로 구성되어 있다.

  위 정보는 원고들의 이 사건 집단소송과 관련한 탈세 내역 및 그 방법에 대한 사실관계를 설명하는 것이거나, 원고들이 이 사건 집단소송과 관련하여 실제 수령한 금액, 매출신고한 금액, 원고들이 포탈하였다는 세액 등을 엑셀 표로 정리한 것으로서, 여기에 서 별지 5 기재와 같은 인적 사항을 삭제하는 경우 남아 있는 정보만으로 탈세제보자 또는 자료 제공자를 유추할 만한 내용이 포함되어 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 부분 정보 중 별지 5 기재 정보를 제외한 나머지 부분은 국세기본법 제84조의2 제5항에 따른 비공개대상정보에 해당하지 않는다.』

○ 제29면 1행 다음에 아래 내용을 추가한다.

  『설령 국세기본법 시행령 제63조의17을 ⁠‘정보의 비공개에 관하여 다른 법률인 국세기본법 제81조의18 제10항의 구체적인 위임을 받은 것’으로 본다고 하더라도, 국세기본법시행령 제63조의17은 ⁠‘납세자보호위원회의 회의는 공개하지 않는다.’고 규정하고 있어, 위 규정에 의하더라도 납세자보호위원회의 회의 자체에 대한 내용이 아닌, 납세자보호위원회가 이 사건 제3차, 제4차 조사가 위법·부당한 재조사에 해당하는지 여부를 판단하기 위해 기초로 삼은 자료들은 여전히 공개대상이 된다. 즉, 위 규정에 의하더라도 이 사건 제1의 2-3 정보 및 이 사건 제1의 3 정보 중 납세자보호위원회의 의사록을 제외한 나머지 부분은 비공개대상정보에 해당하지 않는다. 그런데 뒤의 나)항에서 보는 바와 같이 이 사건 제1의 2-3 정보 및 이 사건 제1의 3 정보 중 납세자보호위원회의 의사록은 구 정보공개법 제9조 제1항 단서 제5호의 비공개대상정보에도 해당하고, 납세자보호위원회의 의사록을 제외한 나머지 부분 중 별지 5 기재 비공개정보를 제외한 부분은 비공개대상정보에 해당하지 아니하므로, 위와 같이 보더라도 이 부분 결론에는 영향을 미치지 아니한다.』

○ 제30면 14행 ⁠‘제7항’을 ⁠‘제10항’으로 고친다.

○ 제33면 1행의 ⁠‘이루어졌으므로,’를 아래와 같이 고친다.

  『이루어졌다. 납세자보호위원회의 의사록을 제외한 기초자료들은 단지 이 사건 제3차, 제4차 조사가 중복세무조사에 해당하는지 여부에 관한 과세관청의 사실관계 설명, 판단 등의 보고내용을 포함하고 있을 뿐, 납세자보호위원회 위원들의 의견이나 발언, 논의 내용을 전혀 포함하고 있지 않다.』

2. 결론

  그렇다면 원고들의 피고들에 대한 소 중 별지 3 기재 각 정보공개거부처분에 대한 취소청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 원고들의 피고들에 대한 청구는 위 인정범위 안에서 이유 있어 이를 일부 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고들과 피고들의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각한다.

출처 : 서울고등법원 2021. 10. 20. 선고 서울고등법원 2021누37221 판결 | 국세법령정보시스템